Объекты особого градостроительного регулирования федерального значения как новый механизм реализации крупнейших инвестиционно-строительных проектов (на примере Комплекса сооружений защиты г. Санкт-Петербурга от наводнений).

1. Понятие зоны ОГР . В градостроительном кодексе, принятым Государственной Думой в 1998 году, в ст.6 содержится новое понятие - объекты градостроительной деятельности особого регулирования. Данные территории могут вводиться в случаях, когда "без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства невозможно или затруднено". Для зон ОГР предусматривается возможность составления специальных правил, государственных стандартов и правил, особый порядок разработки, согласования и утверждения градостроительной документации, выдача специальных разрешений на строительство.

2. Примеры зон ОГР . До 2001 года понятие объектов, или складывающегося термина "зон особого регулирования" практического применения не имело, т.е. выглядело как теоретическая абстракция. Однако с 2001 года "процесс пошел" - в нескольких постановлениях правительства были определены территории, имеющие статус "федеральных" зон. Это, в частности, территория Мариинского театра и Новой Голландии (Санкт-Петербург), территория КЗС (комплекс защитных сооружений г. Санкт-Петербурга от наводнений), территория Красной Поляны (Краснодарский край). С практической точки зрения назначение статуса зоны ОГР произошло в случаях,когда имели место крупные стройки федерального значения с использованием средств федерального бюджета и решение государственных задач, могло быть значительно упрощено за счёт привлечения частных инвестиций.

3. Экономический смысл зон ОГР . Зона особого градостроительного регулирования как экономическое понятие представляет собой альтернативный подход к развитию территорий, где в отличие, например, от ФЦП, регулирование осуществляется на уровне правил застройки для инвесторов, а не на уровне конкретных объектов инвестиций. Кроме того, введение зоны ОГР является удобным вариантом в случаях, когда налицо проблема согласования несовпадающих ведомственных или региональных интересов (в соответствии с градостроительным кодексом, границы ОГР могут не совпадать с границами административно-территориальных образований).

4. Ситуация с достройкой КЗС. Изменение ситуации в регионе . Защитная дамба строится уже более 20 лет. Считается, что работы выполнены на 50%-70%, и на окончание строительства необходимо порядка 500 млн долларов. Сегодня, после длительного периода забвения, проект начинает актуализироваться, найдены искомые средства на достройку (основная масса - из кредитов ЕБРР). Ожидается, что строительство может быть закончено через 7-8 лет.

Достройка КЗС существенно изменит общую ситуацию в регионе. В частности, появится кольцевая автодорога вокруг Санкт-Петербурга, что резко повысит транспортную доступность территорий, находящихся на побережье Финского залива. Остров Котлин фактически превратится в полуостров.
Территория КЗС неизбежно трансформируется в инвестиционно привлекательную зону для развития, что подтверждается и текущим положением дел - сейчас на КЗС занимаются различным бизнесом десятки коммерческих структур и частники, сдающие квартиры посуточно в Санкт-Петербурге, хотя построена только северная часть дороги, соединяющей остров Котлин с материком.
Институт Гипрогор является базовым в системе Госстроя России по вопросам инвестиционного развития территорий. И одновременно Гипрогор выполнял функции заказчика-застройщика в рамках государственной программы строительства КЗС, а также ряда других крупных строек федерального уровня, относящихся к зонам ОГР. В силу этих причин в перечень профессиональных интересов нашего института входят концептуальные вопросы регулирования и развития территорий ОГР, и у нас есть горячее желание обеспечить широкую практику зон ОГР.

5. Логика планирования развития зоны ОГР. Понятие зоны ОГР, рассматриваемое в качестве инструмента развития территории, предполагает отработку трех основных компонентов - плана развития (инвестиционной концепции), системы управления, системы правовых отношений и регламентов. Это уже практически сложившаяся конструкция, пройденная Госстроем на практике двух объектов и уже применяемая МЭРТ на Красной поляне.

6. Содержание инвестиционной концепции развития КЗС. В рамках концепции предлагается организовать на вновь созданной береговой линии дамбы грузовой портовый район, позволяющий существенно увеличить мощность Большого порта С.-Петербурга, повысить конкурентоспособность российских портов на Балтике в целом. К этому имеется ряд предпосылок, важнейшие из них:

• КЗС в силу географического положения имеет 25 километров защищенной от волнения искусственно образованной береговой черты, которую можно использовать для создания портовых терминалов с прекрасной автомобильной и железнодорожной связью с магистральной сетью дорог (минуя Санкт-Петербург), конкурентоспособных терминалам существующего петербургского порта и сопредельных стран Балтийского региона. Практически это готовый гипер-порт с незатопляемой стороной длинною 25,4 км.
• Развитие порта, расположенного в центре Санкт-Петербурга, ограничено возможностями сухопутной транспортировки грузов - ни автомобильные, ни железнодорожные пути сообщения не позволяют безболезненно увеличить пропускную способность дорог через исторический центр города, в том числе, без экологических последствий.

Комплекс портовых терминалов на КЗС естественным образом разбивается на два участка - северный, ориентированный на прием судов с осадкой до 5,8 м, и южный, способный принимать суда с осадкой до 14,5 метров. Указанные ограничения вызваны габаритами судопропускных сооружений, предусмотренных проектом КЗС (проектные глубины по порогам северного и южного судопропускных сооружений 7,0 и 16,0 метров, соответственно).

Терминалы северного участка будут принимать преимущественно суда европейских линий дедвейтом до 6 тыс. т, что позволит разгрузить от них стесненную акваторию существующего петербургского порта. Терминалы южного участка смогут обслуживать суда дедвейтом до 100 тыс. т, работающие на трансокеанских атлантических маршрутах. Отметим, что в настоящее время петербургский порт имеет возможность принимать суда дедвейтом только до 40 тыс. т, а после реконструкции предполагается увеличить дедвейт обслуживаемых судов до 70 тыс. т. Кроме того, на южном участке (на Кронштадском берегу) может быть создан терминал для приема круизных пассажирских судов типа "Миллениум", самых крупных из курсирующих в настоящее время по Балтийскому морю, которые не могут быть приняты на пассажирских причалах действующего петербургского большого порта.

Проектная шестиполосная автомобильная дорога по КЗС, являющаяся частью кольцевой дороги вокруг Санкт-Петербурга, полностью обеспечит перевозку грузов порта, ориентированных на автомобильный транспорт. Обеспечение железнодорожных перевозок потребует прокладки железной дороги собственно по КЗС, реконструкцию и частично прокладку новых железнодорожных веток прилегающей железнодорожной сети, расширение ряда существующих железнодорожных станций. Объем вложений в развитие железнодорожной составляющей проекта оценивается в 250 млн долларов, или около 7 долларов на тонну грузооборота (по Генсхеме развития Большого порта СПб аналогичный показатель составляет около 9 долларов).

Технические и финансовые параметры проекта

• Общий грузооборот - 40-50 млн т в год (для сравнения - прошлогодний грузооборот Большого порта С.-Петербурга - около 37 млн тонн).
• Общая длина причальных стенок - 11,1 км (длина причалов Большого порта С.-Петербурга - 11,8 км).
• Общий объем инвестиций - 2,1 млрд долларов, в подавляющем большинстве - это капитальные вложения.
• Удельные инвестиции на тонну годового грузооборота - 45 $/т (примерно соответствует аналогичному параметру по проекту развития Большого порта С.-Петербурга).
• Доходность инвесторов - в диапазоне 14%-18% годовых (19%-24% в случае, если государство возьмет на себя финансирование железнодорожной инфраструктуры и проведение дноуглубления). Доходность в целом соответствует портовым проектам аналогичной направленности.
• Прогнозируемый годовой доход от деятельности терминалов - 400-500 млн долл.

Реализация указанного проекта позволит существенным образом расширить возможности Большого порта Санкт-Петербурга как по грузообороту (к планируемым в перспективе 60 млн т грузооборота Большого порта можно добавить еще 50 млн т), так и по классам обслуживаемых судов, доведя их дедвейт до 100 тыс. т. В совокупности со строящимися портами Ленинградской области в Усть-Луге, Приморске, Высоцке это позволит полностью обеспечить перевалку российских грузов, тяготеющих к Балтийскому морю, в российских портах, исключив зависимость от портов сопредельных стран Балтии и Финляндии. Кроме грузов российского происхождения можно добиться переадресации на российские порты Финского залива части транзитных грузопотоков "запад-восток" и "север-юг", получая за их переработку дополнительные доходы. Это будет также способствовать созданию новых рабочих мест и активизации экономической деятельности в стране по всему маршруту следования грузов.

7. Система управления. На федеральном уровне примеров управления развитием территорий федерального статуса нет. Таковые примеры есть на уровне ряда городов и субъектов федерации (например, проект Москва-Сити). С другой стороны, наблюдается ряд важных отличий, не позволяющих напрямую перенести имеющийся региональный опыт. Говоря образно, основное отличие состоит в том, что на федеральном уровне нет понятия мэрии - основного хозяина и переговорного субъекта в вопросах организации взаимоотношений с инвесторами. Поэтому наиболее реальным вариантом является создание по каждой из территорий ОГР специализированных управляющих компаний с широкими полномочиями и под жестким государственным контролем (промежуточное звено между правительством и инвесторами). Основными функциями управляющей компании должны быть:

• Планирование развития территории, подготовка схемы функционального зонирования и генерального плана зоны.
• Обеспечение прав инвесторов. Проведение кадастровой съемки зоны и оформление землеотвода под объекты инвестиций.
• Привлечение инвестиций на территории, вступление в договорные отношения с инвесторами. Выдача разрешений на строительство.
• Эффективная эксплуатация объектов инвестиций и объектов инженерной инфраструктуры, проведение единой технической и тарифной политики, взаимодействие с органами государственного управления.
  8. Правовой режим. Градостроительный кодекс трактует необходимость появления данных объектов для случаев, когда без введения специальных правил использования территории обеспечение государственных, частных или общественных интересов невозможно или затруднено. В настоящее время правовая база, регулирующая деятельность по созданию и управлению зонами ОГР, в значительной степени не разработана и базируется на опыте 2 объектов. Уверен, при внимательном подходе к делу, ситуация резко изменится.

9. Институционализация ОГР как механизма управления развития территорий федерального статуса. В настоящее время можно констатировать, что идет становление нового инструмента государственной экономической политики, связанного с использованием зон особого градостроительного регулирования. Опыт реализации проектов позволит выйти на институционализацию данного инструмента, как с точки зрения создания адекватного правового поля, так и с точки зрения вопросов управления. Сейчас представляется, что должны быть отработаны следующие аспекты:

• порядок формирования зон ОГР, определения их границ и назначения;
• четкий порядок разграничения полномочий между федеральным центром и субъектом федерации, на территории которого расположена зона ОГР;
• типовые регламенты строительной деятельности, порядок их принятия и изменения;
• механизмы взаимодействия управляющей компании и государства (может быть, на базе нового закона о концессиях?);
• вопросы согласования межведомственных интересов.

10. Заключение. Таким образом, зоны ОГР представляют собой принципиально новый субъект хозяйствования со статусом федеральной территории на стыке региональных, ведомственных и федеральных интересов, появление и существование которого вызвано крупными инвестиционными "вливаниями" под федеральные обязательства.

Введение и функционирование зон ОГР создает предпосылки для комплексного развития территории зоны за счет резкой активизации инвестиционного процесса, опирающегося на региональные возможности и поддержанного федеральным управлением.

В настоящее время зоны ОГР делают первые шаги на пути своего становления. В значительной степени их преимущества (и недостатки) раскроются после окончательного формирования нормативной базы зон особого градостроительного регулирования, завершение которого предполагается в текущем году.