Калинин Сергей Алексеевич, заместитель начальника Управления пригородных пассажирских перевозок Департамента пассажирских сообщений ОАО "Российские железные дороги"

Проблемы организации пассажирских перевозок в пригороном сообщении

Всем добрый день. Я представляю пригородный комплекс российских железных дорог в компании, поэтому буду говорить о пригородных перевозках и о тех проблемах, которые сопутствуют этому. Спасибо организаторам за предоставленную возможность еще раз сказать об этих проблемах, и хочется надеяться, что вопросы, которые мы сегодня с Вами рассматриваем, найдут реальное воплощение в нашей дальнейшей работе.

В последние годы работы железнодорожный транспорт России находится в активной фазе структурного реформирования. ОАО "Российские железные дороги" — это динамично развивающийся перевозчик пассажиров. Одним из злободневных вопросов в пригородном пассажирском комплексе является вопрос совершенствования структуры управления. Критичность положения дел в этом вопросе стала вполне очевидной и обусловлена рядом как объективных, так и субъективных факторов. Начиная с 2003 года работа пассажирского комплекса характеризуется стабильным ростом объемов перевозок. В 2005 году достигнут прирост объема пассажирских перевозок на 16%, при этом пригородные перевозки в структуре сетевого пассажирооборота занимают ведущее место и составляют порядка 90% от общего объема пассажирских перевозок. Ежегодно в пригородном сообщении перевозится около 1,2 млрд пассажиров. Доходы российских железных дорог от пригородных перевозок в 2005 году по сравнению с 2004 годом возросли в 2,3 раза и составили 17,6 млрд рублей. В тоже время, осуществляя пригородные перевозки, компания несет колоссальную социальную нагрузку, перевозя пассажиров по тарифам, ниже себестоимости. В результате при значительных объемах работы деятельность в компании российских железных дорог в сфере пригородных перевозок продолжает оставаться убыточной. Именно убыточность пассажирских перевозок сдерживает реализацию программы структурной реформы на железнодорожном транспорте. Принятые в 2005 году руководством компании меры по повышению эффективности пригородных пассажирских перевозок позволили добиться определенных качественных изменений и обеспечить положительную динамику эксплуатационных и финансово-экономических показателей. ОАО РЖД считает, что принятые на государственном уровне принципиальные решения о необходимости компенсации убытков от пассажирских перевозок за счет средств консолидированного бюджета — как федерального, так и регионального уровня — позволит компании получить собственные инвестиционные источники для расширенного воспроизводства основных фондов. Основной парк, эксплуатируемый в пригородном движении, состоит из вагонов электропоездов производства "Рижского вагоностроительного завода" постройки 1962-1992 годов и российских предприятий выпуска 1993-2006 годов. В настоящее время на железных дорогах содержится 15350 таких вагонов, 33% из которых эксплуатируется свыше нормативного срока службы — более 28 лет. Суммарные финансовые затраты на полное обновление парка пригородного подвижного состава в среднесрочной перспективе до 2010 года достигает 55 млрд рублей. Учитывая социальный характер пригородных перевозок, ОАО РЖД не сможет решить данную проблему самостоятельно. Данный вопрос должен решаться централизованно и за счет привлечения внешних инвестиций.

Наиболее эффективным механизмом решения данного вопроса является создание совместно с субъектами Федерации пригородных пассажирских компаний. К началу третьего этапа реформирования железнодорожного транспорта на сети железных дорог совместно с субъектами РФ создано 10 пригородных пассажирских компаний. На сегодняшний день функционируют 4 открытых акционерных общества на полигоне Западно-Сибирской железной дороги, начало работу акционерное общество на Московской железной дороге, в 2005 году создано еще 5 акционерных обществ, которые разворачивают свою работу уже в этом году. И в текущем году запланировано создание еще 2-х акционерных компаний в Ростове и Башкирии. Мы предполагаем, что к концу третьего этапа реформирования на сети железных дорог будет функционировать не менее 20 пригородных пассажирских компаний, созданных ОАО РЖД совместно с субъектами Российской Федерации, которыми будет осуществляться свыше 40% объема пригородных перевозок.

Важное место в успешном продвижении реформ на железнодорожном транспорте занимает взаимоотношение компании РЖД и субъектов Российской Федерации. Взаимодействие ОАО РЖД с государственными органами власти субъектов Российской Федерации в части организации транспортного обслуживания населения в пригородном сообщении должно строиться прежде всего на правовых отношениях. И такая нормативная база в настоящее время существует. ОАО РЖД осуществляет пригородные перевозки в 73 субъектах Российской Федерации согласно статье 26.3 федерального закона 184 ФЗ от 6 октября 1999 года, согласно которому перевозка пассажиров в пригородном сообщении, носят не только социальный характер, но и являются частью полномочий субъектов российской Федерации по организации транспортного обслуживания населения, относясь к зоне их прямой ответственности и финансового обеспечения. С целью формирования партнерских взаимоотношений ОАО РЖД проведена работа по заключению с администрациями субъектов Федерации договоров по обслуживанию населения регионов в пригородном сообщении на 2006 год. Однако, по мнению ОАО РЖД в развитии федерального законодательства субъектов Федерации должны быть приняты местные правовые акты. ОАО РЖД инициировало данный вопрос в субъектах Российской Федерации, и был разработан проект модельного правового акта по организации пригородных пассажирских перевозок в субъекте Российской Федерации. Однако указанные нормативные акты приняты только в шести субъектах: это Карелия, Приморский край, Московская область, Читинская область, Волгоградская область и Еврейская автономная область. В 42 субъектах Федерации идет доработка и согласование данных документов, в 25 субъектах — принятие нормативно-правовых актах о транспортном обслуживании администрация считает нецелесообразным. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года №239 об упорядочивании государственного регулирования. Цель — субъектам Российской Федерации предоставлено право вводить государственное регулирование тарифов в пригородном сообщении. В договорах и соглашениях, заключенных субъектами российской Федерации на 2006 год, предусмотрено выделение средств на возмещение убытков, возникших в результате государственного регулирования тарифов. На эти цели в бюджетах регионов в 2006 году предусмотрено около 1,5 млрд рублей. Однако для обеспечения качественного обслуживания пассажиров пригородного сообщения выделенных средств явно недостаточно. В 2005 году из 73 субъектов российской Федерации только 14 полностью возместили убытки от пригородных перевозок в виде прямых денежных дотаций, снижения стоимости электроэнергии на тягу поездов, налоговых льгот, закупки нового подвижного состава, проведения реконструктивных работ на объектах пассажирской инфраструктуры. В месте с тем, представители сетевого возмещения убытков в 42,4% в ряде регионов уровень возмещения убытков от признанных перевозок крайне низкий. Например, в Карачаево-Черкесии около 1%, в Белгородской области — 3,7%. Подобный подход к финансовому обеспечению пригородных перевозок формирует негативное отношение со стороны населения к проводимым реформам в целом, к имиджу российских железных дорог, т. к. из-за недостатка средств ОАО РЖД вынуждено сокращать размеры движения пригородных поездов или устанавливать их на уровне, не обеспечивающем потребности населения в перевозках. Можно предположить, к каким социальным потрясениям может привести подобная политика. В тоже время, как сказал в своем выступлении Олег Аникеевич, есть богатый зарубежный опыт совместного решения данного вопроса. Например, в Германии, Финляндии, где правительство ввело систему гарантированного оплачиваемого государственного заказа. По мнению ОАО РЖД, осуществление пригородных пассажирских перевозок через формирование системы государственного заказа — это единственный приемлемый и возможный путь развития взаимоотношений между перевозчиками и субъектами Федераций.

Примером реализации механизма государственного заказа может служить опыт, полученный в ходе реализации Федерального закона о монетизации льгот при реализации перевозок в пригородном сообщении федеральных и региональных льготников. Проезд граждан льготных категорий на 2006 год осуществляется на основании договора, заключенного между Федеральным агентством по здравоохранению и социальному развитию, Пенсионным Фондом Российской Федерации и компанией ОАО РЖД. Благодаря слаженным действиям на железнодорожном транспорте удалось сохранить социальное спокойствие и стабильность при реализации указанного закона. Однако, при определении цены договора на 2005 год, в связи с отсутствием фактических данных о перевозке льготных категорий граждан, использовался расчетный метод, основанный на стоимости социальной услуги — 40 рублей в месяц — и предположительном количестве граждан, получающих социальные услуги — 12,5 млн. человек. По итогам работы за 2005 год фактическая сумма начисленных платежей в пригородном сообщении составила 6,8 млрд рублей, что на 0,9 млрд больше цены договора. После уточнения данных Федерального регистра количество граждан, получающих услуги, составило 14,7 млн человек, что на 2,2 млн человек превысило расчетный показатель. Образовавшаяся при этом дебиторская задолженность в указанном размере до сих пор не компенсирована. Финансирование расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденного Постановлением Правительства от 29 декабря 2004 № 864, установлено путем направлением по итогам года бюджетной заявки на выделение средств по оплате перевозок льготных категорий граждан железнодорожном транспортом пригородного сообщения на основании данных фактического учета перевозок указанных граждан и прогноза объемов этих перевозок на планируемый период, исходя из их фактической стоимости. Был организован учет проезда граждан в 2005 году. На основе учетных данных сформирована бюджетная заявка на 2006 год в размере 6,3 млрд. Предложения ОАО РЖД по изменению условий оплаты договора, о котором я сказал, в связи с увеличением числа льготных категорий граждан, а также по ликвидации дебиторской задолженности с 2005 года, к сожалению, остались без внимания. Несмотря на это, цена договора на 2006 год была также определена расчетным путем, исходя из количества граждан, претендующих на социальную услугу в виде бесплатного проезда пригородным железнодорожным транспортом — это порядка 7,8 млн человек — без учета данных о фактически завершенных поездках и фактической стоимости проезда. В результате этого за первое полугодие 2006 года компания оказала услуги по перевозке граждан- получателей социальных услуг в пригородном сообщении на сумму 4,8 млрд, что уже превысило цену, определенную договором на 2006 год в размере 4,1 млрд рублей. В 2006 году, в связи с длительным характером предоставляемых льгот, ожидается, что правом бесплатного проезда воспользуются 8,7 млн человек. По предварительным оценкам, сумма подачи доходов от перевозки граждан, получающих социальные услуги в пригородном сообщении за этот период составит порядка 6,8 млрд. рублей. Таким образом, ожидаемый дефицит бюджетных средств на 2006 год уже прогнозируется в размере 2,7 млрд рублей, что вновь приведет к возникновению дебиторской задолженности ОАО РЖД со всеми вытекающими отсюда последствиями. Единственно возможным решением проблемы является установление порядка бюджетного финансирования за фактически осуществленные льготные перевозки. ОАО РЖД полагает, что при определении цены договора необходимо учитывать не только количество граждан, имеющих право на бесплатный проезд, но и объемы перевозок, а также фактическую стоимость оказанных услуг. Кроме этого стоимость официальной услуги по платному проезду на 2006 год в размере 47 рублей несопоставима с фактическими транспортными расходами граждан и поэтому не может служить базой для определения размеров требуемых бюджетных средств. Возникшие в этой связи противоречие, разногласие по оплате произведенных ОАО РЖД услуг по перевозке граждан льготных категорий могут быть урегулированы единственным путем только через судебное решение.

Абсолютно не решена проблема реализации длительного характера на предоставление льгот в 2007 году. Каждый порядок использования документов, подтверждающих выплаты льгот гражданину, а также требует документальное подтверждение факт оказания этих услуг и их стоимости. В 2006 году таким документом, как Вы знаете, являлась карточка транспортного обслуживания, однако практика ее применения показала все недостатки бумажных технологий, начиная с самого изготовления и кончая доставкой до пользователя. А также неэкономичность данного способа реализации механизма длительного характера. Принятые на 2006 год компанией добровольные обязательства по изготовлению и разгрузке 8,5 млн карточек транспортного обслуживания привели к возникновению некомпенсируемых затрат компании в размере 200 млн рублей.

Наиболее приемлемым документом, подтверждающим право граждан на бесплатный проезд железнодорожным транспортом в поездах пригородного сообщения в соответствующем периоде, является электронный носитель, изготовленный на основе электронных бесконтактных пластиковых карт или транспортной карты, которые должны выдаваться лицам на 2007 год, получившим право получения набора социальных услуг в виде бесплатного проезда. Транспортная карта используется при оформлении проездных документов в поездах пригородного сообщения. Опыт использования таких карт имеется, в частности, в Москве, и вот к этому проекту подключилось еще и Московская область. Таким образом, применение данной технологии позволяет формировать доказательную базу для взаиморасчетов между компанией и федеральным бюджетом на основе формирования идентифицированного учета данных перевозок. В 2007 году целесообразно сохранить установившийся порядок предоставления гражданам возможности выбора и порядка расчета за перевозки в пригородном сообщении, основанном на заключении централизованного договора. Одновременно с этим совместно с заинтересованными ведомствами необходимо выработать более эффективный механизм предоставления социальных услуг в виде бесплатного проезда в пригородном сообщении и его финансировании. Прежде всего необходимо решить вопрос о погашении задолженности федерального бюджета перед компанией по перевозкам льготных категорий граждан в 2005 году. Целесообразно предоставление социальных услуг осуществлять на основе электронных форм идентификационных документов. Это позволит обеспечить полный достоверный учет по льготным перевозкам, а также адресное предоставление льгот. Кроме того, необходимо решить ряд вопросов, касающийся нормативно-правового обеспечения. В состав набора социальных услуг, как Вы знаете, включена услуга по бесплатному проезду пригородным транспортом, а также междугородним транспортом к месту санаторно-курортного лечения и обратно. Стоимость данной услуги в 2006 году определена в 53 рубля. Согласно положению закона 178 ФЗ о государственной социальной помощи речь идет о предоставлении социальной услуги целиком без разделения на проезд пригородным и междугородним транспортом, что вызывает определенные неудобства граждан, не нуждающихся в одновременном предоставлении двух указанных услуг. Предлагается разделить данную социальную услугу на две: бесплатный проезд в пригородном сообщении, бесплатный проезд междугородным транспортом к месту лечения с разделением их стоимости, приведенной в статье 6.5 указанного закона.

До настоящего времени также не решен вопрос о нормативном закреплении льгот по оплате проезда на железнодорожном транспорте и пригородного сообщения школьникам и студентам, а также их финансирование. В целях снижения спада социальной напряженности Совет директоров компании второй год подряд сохраняет льготный проезд школьникам и студентам за счет собственных средств. Убытки от предоставления льгот данным категориям граждан в 2005 году составили порядка 0,5 млрд рублей. На 2007 год потери оцениваются в размере около 1 млрд рублей. Учитывая социальную значимость данных перевозок, необходимо законодательно установить порядок предоставления мер социальной поддержки указанным категориям граждан, а также порядка их финансирования. В условиях структурной реформы железнодорожного транспорта необходимо дальнейшее совершенствование механизма расчетов за перевозки льготных категорий граждан. Так, в настоящее время перевозку граждан, получающих социальные услуги в пригородном сообщении, помимо ОАО РЖД, осуществляют еще 5 перевозчиков, и их количество будет увеличиваться. ОАО РЖД из средств, полученных по договору с Росздравом России, самостоятельно осуществляет расчеты с ними, при этом вынуждено оплачивать их услуги по фактическому объему выполняемой ими работы, исходя из стоимости действующего тарифа. В то время, как оплата услуг по договору с Росздравом осуществляется по фиксированной цене, о чем я уже сказал. Кроме этого необходимо унифицировать порядок предоставления социальных услуг различным категориям граждан. В настоящее время есть категория граждан, пострадавших, от воздействия радиации. В законодательстве РФ для них установлен механизм предоставления социальной поддержки, отличный от механизма предоставления социальной поддержки остальным категориям, что вызывает значительное недоразумение и нарекания с их стороны. Законодательное закрепление одинакового порядка предоставления социальных услуг, а также разделение услуги по бесплатному проезду позволит повысить доступность и обеспечить прозрачность бюджетного финансирования. Решение вышеназванных проблем имеет самое непосредственное отношение к проводимым реформам пассажирского комплекса на российских железных дорогах и служит эффективным стимулом для дальнейшего развития железнодорожного транспорта и улучшения качества обслуживания пассажиров. Решение социальных проблем способствует реализации задач, определенных программой структурной реформы на железнодорожном транспорте и транспортной стратегии РФ до 2020 года. Спасибо за внимание.

Обсудить на форуме