Секция "Инфраструктура бизнеса (аудит, консалтинг, ИТ, оценка), высокие технологии и инновации"
Гришанков Дмитрий Эдуардович, генеральный директор рейтингового агентства «Эксперт РА»
В рамках этого заседания хотелось бы сконцентрироваться на тех доработках, которые можно внести в закон, с тем чтобы нам было проще работать с государственными органами, чтобы это сотрудничество было более плодотворным. И, наверное, не имеет смысла сейчас произносить большие предисловия, потому что в рамках первого заседания было сказано уже достаточно много. Я предлагаю сейчас обсуждать большей частью какие-то практические аспекты возможных предложений.
Кузнецова Лариса Михайловна, руководитель департамента по работе с госсектором компании «Форс Центр разработки»
Я представляю здесь компанию «Форс Центр разработки». Нашей компании в этом году исполнится 19 лет. Мы специализируемся на разработке информационных систем. Это наш основной бизнес. Больше 60% наших заказчиков – государственные структуры. Для них мы создаем системы, пожалуй, в чем-то уникальные. А как вы понимаете, использование понятия «уникальность» – это возможность избежать конкурсов. На самом деле нужно признать, что все равно такие системы существуют. И поэтому я скажу о том, что у нас наболело.
В частности, те трудности, с которыми мы столкнулись, и которые мы хотели бы чтобы в законе каким-то образом рассматривались – сопровождение и внедрение сложных систем. В этом процессе, к сожалению, квалификация практически не учитывается. И мы сами через это прошли. И очень часто конкурсы выигрывают небольшие и никому до того не известные компании. Что же это, отсутствие поддержки сложных систем? В первую очередь это касается автоматизированных систем, которые обеспечивают работу оперативной деятельности ведомств. У нас такие системы есть, их много, и в первую очередь это системы, которые автоматизируют те процессы, с помощью которых наполняется бюджет страны. Это системы налоговых органов, системы таможенного оформления. В нынешнем законе, к сожалению, фактически появилась возможность вынесения их на аукцион. И тот, кто дает меньшую цену, тот и побеждает, какая бы квалификация у него не была. Думаю, все вы представляете возможные последствия от таких аукционов.
Мы предлагаем рассмотреть вопрос особого подхода к таким системам. Во Всемирном банке, например, документация по госзакупкам была четкой и прозрачной. Там была ответственность и поставщиков и участников конкурса, и ответственность тех, кто эти конкурсы проводит. К сожалению, в нашем законе отсутствует такая симметричность. Кроме того, там наблюдается перекос в сторону каких-то внешних, абсолютно формальных моментов. Мне кажется, не нужно в законе прописывать то, в какой том и как вшивать ту или иную опись. Я знаю несколько конкурсов, где компания была дисквалифицирована только за то, что там вшили опись в первый том, а не во второй. Это, согласитесь, не имеет никакого отношения ни к борьбе с коррупцией, ни к снижению цены. Как, в общем-то, и тот факт, что существует предельная цена. Хочется спросить, а откуда она берется? У нас разве так хорошо развит институт маркетинга?
Разработка информационных систем чем-то близка к консалтингу, это, по сути, услуга. Таким образом, заказчик определяет стоимость этой услуги. Но как только мы объявляем в конкурсе предельную цену, дальше в соответствии с постановлением идет чистая арифметика. Здесь уже нет никакой здоровой конкуренции. И если я хочу придти к заказчику, я, будучи даже маленькой компанией, начинаю эту арифметику высчитывать. Это имеет место особенно в сопровождении внедрения, потому что там есть ТЗ. Говорят, что трудно написать ТЗ. Но мне кажется, в нашей отрасли, если заказчик четко понимает, что это за система, как она должна работать, это не такая большая сложность. А если речь идет о дальнейшем сопровождении этой системы, то тем более понятно, что надо с ней сделать. Здесь нужно взять документацию, переписывать требования заказчика и, собственно, всё.
Другое дело, когда начинается не предоставление услуг, когда через какой-то период что-то случается с системой. Даже если заказчик начинает процесс расторжения контракта, проходит время. То есть система остается без сопровождения, потом начинается процедура нового конкурса, если так случилось, что, например, второго участника за что-то дисквалифицировали. И, соответственно, система «подвисает». Что происходит в реальности? В реальности те компании, которые давно уже работают с системами, потихоньку их поддерживают, потому что понимают, что просто непорядочно было бы бросить эту работу. А я считаю, что наша компания достаточно порядочная.
Может со мною и не согласны, но мне кажется, что предельную цену нужно упразднить, потому что ее назначение совершенно непонятно. В любом случае, определяя цену, заказчик советуется с теми людьми, которые, может быть, разрабатывали эти системы. Возможно, нужно создать некий экспертный совет.
Еще есть проблема, когда в процессе каких-либо изменений в законодательстве, а следовательно – модернизации системы нужно получать разрешение президента. Раньше была специальная комиссия при Минэкономразвития, которая рассматривала такие разрешения. А регулировать, наверное, можно каким-то другим способом. А еще можно сделать более полными обоснования, почему нужна система прямого контракта именно в данном случае, если, например, речь идет об экономических интересах страны.
Гришанков Дмитрий Эдуардович, генеральный директор рейтингового агентства «Эксперт РА»
То, о чем вы говорите, на мой взгляд, достаточно справедливо. Я хотел бы, коллеги, отметить, что есть многие позиции, в которых все собравшиеся на пленарном заседании, несмотря на полярную разницу, сходятся. Это я вынес из своего общения с участниками конференции в кулуарах. Например, это касается конкурсов по НИР и НИОКР. Все понимают, что их надо проводить по-другому, нежели это проходит сейчас. И все понимают, что то, что происходит сейчас, это даже не то что не дух, это даже не буква 94 закона.
Мне хотелось, чтобы мы в рамках нашего обсуждения попытались сформулировать наши ожидания от этого закона. Есть понимание, что надо менять какие-то его положения. Мне хотелось бы, чтобы по возможности все участники сегодняшнего заседания попытались высказаться о том, что конкретно хотелось бы увидеть в идеале в варианте 94-ого закона.
Ну, что касается сферы IT, здесь можно вообще очень далеко уйти в рассуждениях. Многие помнят совсем недавнее прошлое, когда на рынке была масса бухгалтерских систем. А когда в какой-то момент все перешли на 1С, многие из них оказались абсолютно неактуальны. Поэтому вопрос поддержания системы, на мой взгляд, очень глобален. Мне хотелось бы сконцентрироваться на конкретных предложениях. Первое предложение – не разрывать разработку и эксплуатацию. Или, по крайней мере, обеспечить какую-то преемственность.
Далатенкова Дарья Константиновна, президент Института профессиональных аудиторов
Я представляю саморегулируемую организацию, и хотела бы заострить ваше внимание сегодня вот на чем. У аудитов в вопросах осуществления аналитической составляющей для государственных нужд всегда была особая законодательная ситуация. То есть изначально аудиторы были привлечены в большом количестве к выполнению госзаказа. Еще в 2000 году было 81 постановление правительства, регулирующее обязательный аудит для федеральных государственных унитарных предприятий и АО с долей госсобственности. Потом оно было трансформировано в 409 постановление правительства, потом в 706. По-моему, на этапе 706 постановления эта законодательная история закончилась, и как раз вступил в действие 94-ФЗ. И ситуация у аудиторов, пока издавались эти постановления правительства, в целом была ровной, для нас какие-то моменты в этих постановлениях были позитивны, какие-то – нет, но по большому счету уже тогда было осознание особой роли аудита как аналитики для управления в процессах осуществления государственного заказа. Могу сказать, что, например, на ранних стадиях работы аудиторов по этому направлению тогда еще Минимущество реально анализировало большие объемы аудиторских отчетов по аудиту федеральных государственных унитарных предприятий и АО с долей госсобственности, принимало управленческие решения по каким-то финансовым показателям. То есть там несколько лет велась большая аналитическая работа именно на основании отчетов аудиторов. Одновременно там была работа по контролю качества этих самых отчетов. Я это хорошо знаю, потому что эта работа была поручена профессиональным объединениям, в том числе и нашему. Даже когда такое большое внимание уделялось конкурсам, тому, как они проводятся, правилам, технологиям, результатам этих конкурсов, и даже тогда было очень много нарушений. А дальше стали появляться суждения о том, что, наверное, незачем выделять аудит в какую-то обособленную сферу, что, на мой взгляд, определенно не пошло на пользу отрасли.
Раньше при конкурсе по выбору аудитора для разных нужд качеству аудиторской компании всегда придавалось большое значение. Существовал определенный вес критерия качества – 80%, потом он уменьшился до более низких значений, но, тем не менее, никогда не было такого, чтобы он составлял 20%. Теперь даже самая мелкая аудиторская компания может участвовать в любом конкурсе, независимо от того, был у нее опыт такого рода деятельности, масштабов, от того, в состоянии ли она по количеству аудиторов, по их опыту, квалификации осуществить этот заказ. Это совершенно никого не волнует, потому что основной критерий – цена. И когда основным критерием становится цена, как мы понимаем, появляются разного рода коррупционные схемы.
Надо сказать, что проведение действительного хорошего аудита зависит только лишь от менеджмента компании. Если они хотят привлечь хорошего аудитора, они проведут конкурс хорошо и выберут нормальную компанию. Это идеальная ситуация, но даже и в этом случае привлечь действительно качественного аудитора бывает сложно ввиду расплывчатости критериев отбора. Но бывают и ситуации, когда компании вовсе не заинтересованы в проведении качественного аудита. Особенно это касается регионов, дочерних компаний холдингов и т. д. И так как часто собственником 100% является государство, оно не за всеми этими вопросами может проследить.
Такова картина на сегодняшний день. Результаты аудита сейчас слабо востребованы потому, что нет постоянной работы по их анализу, по созданию системы, которая давала бы хорошую аналитическую базу результатов проведенного аудита. Менеджмент зачастую заинтересованности не проявляет, собственник не обращает внимания.
Здесь уже говорилось о том, что проведение конкурса – отдельное искусство, сложный механизм, требующий серьезного подхода. И наше профессиональное объединение некоторое время назад помогало порядка 200 компаниям делать конкурсы, просто потому, что это была новая для них ситуация. И даже до сих пор, хотя им уже не требуется привлекать саморегулируемые организации в экспертную конкурсную комиссию, мы принимаем участие в конкурсах, они нас приглашают, потому что помогаем разобраться со сложными конкурсными ситуациями, противостоять демпингу и т. д.
Резюмируя, хочу подчеркнуть, что, конечно, есть смысл обратить внимание на организацию работ по отслеживанию результатов аудита. Это важный момент, который стоит серьезно проработать в любом случае, даже безотносительно к 94-ФЗ. Что касается самого 94-ФЗ, то Министерство финансов, как мы знаем, разработало поправки в этот закон, которые повышают значение критерия качества с 20 до 45. Это не очень много, но это лучше чем ничего. К сожалению, мы знаем, что будет с ними дальше, будут ли они рассмотрены на правительстве и т. д. Но они, конечно, очень бы помогли. Это было бы тоже для нас очень большое подспорье. Я думаю, сидящие здесь аудиторы меня поддержат в том, что аудит это специфическая отрасль, которая нужна собственникам предприятий, для того чтобы принимать соответствующие решения. И хорошо было бы, конечно, вернуть систему, которая бы в комплексе описала бы все, что касается аудита и того, как должны проводиться конкурсы, как должны оцениваться результаты.
Гришанков Дмитрий Эдуардович, генеральный директор рейтингового агентства «Эксперт РА»
Я хочу обратить ваше внимание на то, что в 94 законе и его толкованиях действительно нигде толком не прописывался алгоритм расчета качественной составляющей. И очень хотелось бы, конечно, понять, по какому же принципу рассчитывались существующие коэффициенты. У меня лично есть подозрение, что там использовались какие-то абсолютно элементарные нелинейные функции из школьной программы, которые люди, не особо искушенные в расчете таких коэффициентов, просто каким-то образом приспособили для этой цели. Вообще говоря, там есть просто непаханое поле для такого рода экспериментов.
Загерт Ирина Викторовна, член центрального совета, председатель комитета по внутреннему аудиту Российской коллегии аудиторов, президент АКГ «Фемида аудит»
Я согласна с утверждением о том, что уравнение аудита с остальными видами услуг в рамках 94-ФЗ не пошло на пользу отрасли. Причем этот вид деятельности признан специфическим, особым, который нельзя совмещать со многими видами деятельности. И он регулируется отдельным законом. Существует большое количество профессиональных стандартов, которые регламентируют нашу деятельность. И если нам всерьез посмотреть на стандарты как на наши законы, по которым мы стараемся жить, то совместить их с законом 94 во многих случаях просто нереально. Допустим, применительно к ситуации с госконтрактом – во многих случаях его условия никак не соотносятся с аудиторскими стандартами, которые нас наделяют определенным профессиональным достоинством, правом отказаться от выполнения тех или иных работ. Конечно же, в ходе выполнения работ мы стараемся жить именно по стандартам. И уже заключая контракт с заказчиком, мы все равно докажем, что мы должны в первую очередь придерживаться именно их. Таким образом, очевидно, что никто не задумывался о том, насколько профессиональные аудиторские стандарты идут в разрез с условиями, которые нам предписывает 94-ФЗ. Целесообразно поэтому в законе выделить в особую группу такие услуги, как аудит и, соответственно, а также оформить постановление, которое бы содержало все возможные спорные моменты. А так – фактически получается, что мы, следуя отраслевым стандартам, нарушаем российское законодательство. Хочется верить, что эта ситуация будет учтена в дальнейшей работе над законом.
Всегда возникает вопрос, кому выгодны такие правила игры, такой закон? Кому – заказчику? Есть масса заказчиков, которые и хотели бы, но не могут выбрать достойную компанию для выполнения поставленных задач. Особенно это актуально при консалтинге. Но даже и в аудите вряд ли это удобно заказчику. Потому что мы знаем по опыту, что когда заказчик хочет сыграть нечестно, он сильно рискует, это очень похоже на рулетку. На сегодня закон, об этом уже упоминали, не дает возможности проверить ту информацию, которую предоставляют претенденты. Наверное, не так сложно ввести какой-то дополнительный регламент, позволяющий проверить данные, прежде чем заключать контракт. Мне не очень понятно, почему это не работает. К сожалению, такая у нас правоприменительная практика. А с другой стороны, с точки зрения предоставления информации закон и не обязывает всерьез предоставлять объективную информацию самого заказчика. Я думаю, что наличие отдельных документов, которые регулировали бы ту или иную деятельность, как раз помогло бы решить и этот вопрос. Особенно это касается ФГУПов. У них, как правило, нет сайтов. И получить информацию о наличии филиалов, структурных подразделений в различных регионах у них иногда чрезвычайно сложно. И наличие такого обязательного минимума сведений тоже можно закрепить законодательно, а при отсутствии таковых заказчик имел бы полное право отказаться от заключения контракта.
Сейчас не учитываются, как это было раньше, еще в период существования Минимущества, результаты аудиторских проверок. Это действительно негативная тенденция. Это, по сути дела, означает, что аудит не очень, видимо, нужен в сфере государственного регулирования, государственного управления. Ведь речь идет об управлении предприятиями с долей государства. Но мы исполнители, мы, может быть, не можем повлиять ни на Минимущество, ни тем более на Минфин. Может быть, здесь дело в СРО.
Наиболее проблематичны вопросы прохождения через конкурсы IT-направления и вообще касающиеся консалтинга в широком смысле слова. На предыдущем пленарном заседании некоторые докладчики вспоминали о том, что существовала некая двухэтапная система конкурсного отбора. Да, конечно, у нее были недостатки. Думаю, было бы полезно воспользоваться преимуществами этой системы при одновременной проработке и устранении недостатков. Потому что выбор консультанта – почти интимный процесс в том плане, что невозможно без контактов с претендентами выбрать консультанта, если всерьез стоит задача использовать советы консультантов в деятельности предприятия.
Кувалдин Дмитрий Андреевич, председатель комитета по этике Национального совета по оценочной деятельности
Принятием 94 закона, если будет угодно, задан вектор на эволюцию, а не на революцию, и нужно понимать, для чего это делается. На мой взгляд, 94-ФЗ являет собой один из многих примеров, когда у государства первоочередной является задача экономии на входе. Что будет дальше, неизвестно и никому неинтересно. Но мы все знаем, что, как правило, такого рода подходы ведут к интегральному проигрышу, и те 500 млрд сэкономленных денег на входе, они уже перекрыты, не сомневаюсь, теми убытками которые спровоцировал именно этот подход. Достаточно вспомнить ситуацию на Саяно-Шушенской ГЭС, когда была отобрана компания для ремонта по 94 закону из соображениий низкой цены.
Давайте посмотрим на этот закон с точки зрения двух критериев – цены и качества. Вообще говоря, существует мировая практика, в соответствии с которой не ценовая конкуренция лежит в основе отбора претендентов на разработку наукоемких товаров, и тоже самое действует в отношении высокотехнологичных, высокоинтеллектуальных услуг. Примером чего являются аудит и оценка. Известно, что во главу угла поставлены качество, квалификация персонала и деловая репутация соответствующих компаний. Это довольно эффективная методика. Хотелось бы обратить внимание государства на то, что эффективное управление, вообще говоря, подразумевает использование наиболее эффективных методик. Я полагаю, что мы могли бы предложить государству разработку довольно жесткой системы критериев с помощью соответствующих сообществ, например, аудиторского. Я думаю, оно способно разработать системы критериев, которые не нужно было бы менять ежегодно. Тоже самое могу сказать в отношении оценщиков. Национальный совет по оценочной деятельности разработал и утвердил рекомендации заказчикам оценочных услуг, где параметры качества расположены соответствующим образом. Это опубликовано на сайте Национального совета.
Можно, конечно, долго сокрушаться по поводу коэффициентов оценки. Национальный совет разработал проект поправок, касающихся этих коэффициентов, которые согласовал с Комитетом по собственности и с Минэкономразвития. Вообще говоря, Нацсовет – орган регулирующий, он также время от времени готовит какие-то документы, предложения, но проблема в том, что они далеко не всегда являются руководством к действию для оценщиков, а уж тем более для государства. Мы разработали на основе некоторых аналитических изысканий так называемые минимальные нормативы при проведении оценочных работ в РФ, которые утверждены Национальным советом, и это было еще в ноябре 2008 года. Ориентированы эти рекомендации прежде всего на заказчиков оценочных услуг. То есть если вы планируете, имейте ввиду сколько это стоит. Расчеты сделаны на основе себестоимости. Указан алгоритм расчета аудиторских услуг, допустим не менее 10 тысяч рублей в день. Точно также, только более дифференцировано посчитаны для 13 видов оценочных работ стоимость человекочаса и соответствующие затраты в человекочасах. Все это довольно легко считается, причем это минимум, который определяет возможность оказания качественных услуг силами квалифицированного персонала в соответствии с законом об оценочной деятельности и стандартами. Благодаря этим минимальным нормативам мы знаем, откуда берутся начальные цены всяческих конкурсов. Они берутся именно из этих минимальных нормативов.
Многие конкурсы государственного уровня были выиграны, при начальной цене лота в несколько миллионов или десятков миллионов, по ценам 3 рубля, рубль, 3 копейки и т.д. Совершенно ясно, что работа достаточно объемная, достаточно важная, и провести ее при такой стоимости невозможно. Значит, где-то какой-то источник для оплаты такого рода существует. Встает вопрос: если это не государство, то кто? А если это не государство, а кто-то оценивает некие государственные активы, значит, существует заинтересованность и, стало быть, теряется независимость оценщиков, разрушается профессия? Минимум, который разработали мы, минимальные нормативы, такие же минимальные нормативы могут разработать аудиторы. Мы совместно с профсоюзом аудиторов, оценщиков и консультантов разработали методические рекомендации по определению цены при проведении оценочных работ, которые задают некий диапазон. Можно это определить и законодательно.
Все больше и больше раздается голосов за то, что работы оценщиков, аудиторов по закону должны быть тарифицированы. Это тоже реальный вариант выхода из положения.
И хотелось бы обратить внимание, что закупка государством услуг подразумевает ответственность не только тех, кто оказывает эти услуги, но и ответственность государства. То есть, возвращаясь к самому началу, правильное построение закона и правильная его реализация – важный элемент эффективности управления.
Далатенкова Дарья Константиновна, президент Института профессиональных аудиторов
Мы тоже уже много лет делаем эту работу в разных ее видах. Как-то раз одна серьезная организация даже хотела ввести эту методику как обязательную для всех своих предприятий. Представляете, какой был бы эффект, если бы до этого дело дошло? Но дальше благих намерений дело, к сожалению, не пошло.
В ряде стран расчеты трудоемкости работ или минимальной стоимости человекочаса, ценовые параметры определены законодательно. Например, во Франции уже лет 40 такие формулы содержатся в законе об аудиторской деятельности.
Ионова Оксана Михайловна, генеральный директор компании «Руспромаудит»
Я хотела бы рассказать о постановлении №706, где описан процесс отбора аудиторов, поскольку принимала участие в создании этого документа. Инициативная группа в рамках РСПП попросила меня представить предложения по этому документу. И я могу сказать, что те предложения, которые были изложены в моем документе, полностью и без изменений вошли в это постановление правительства. Это к вопросу о донесении наших инициатив до высших эшелонов власти. Тогда это работало. Собиралась какая-то информация, анализировалась, и рождались документы, которые, в принципе, помогали работать.
Все высокоинтеллектуальные услуги можно классифицировать как НИРы. И выбирать поставщиков этих услуг, конечно, нужно. Я согласна с тем, что в данной ситуации максимальная цена должна отсутствовать. Постановление 776 действует с 1 ноября 2009 года. Это постановление правительства об утверждении правил оценки, заявок на участие в конкурсе на право заключать государственные контракты и т.д. В этом документе какие-то потуги по рейтинговому отбору присутствуют. Но, к сожалению, люди, которые это писали, наверное, были юристами и не интересовались знаниями математиков и специалистов в этой области, поэтому получилось что-то совершенно непонятное, хотя в основу и ложится рейтинговая математическая оценка рейтинга. Там скудное количество критериев. Конечно, на первом месте стоит минимальная цена. Цена по качеству размыта полностью, и иногда даже непонятно что имеют ввиду. Если говорить об отборе поставок высокоинтеллектуальной продукции, то здесь нужно говорить о жестких критериях и их нормативах. И разработать эти критерии не так-то сложно. А дальше – уже дело автоматического расчета. Но вопрос заключается в том, как сделать так, чтобы не получить поставщика, который в принципе не может поставить эту высокоинтеллектуальную продукцию. А для этого должны быть подкритерии. Здесь совершенно четко написано о том, что подкритериев быть не может, но в действительности они должны быть обязательно. Цена в данном случае не играет значимой роли, или не играет ее вообще. И в данной ситуации говорить о максимальной или минимальной цене вообще нет смысла.
Несколько слов касаемо роли такого специфического института, как аудит. Хочу сказать о том, что на сегодняшний день благодаря 94-ФЗ отмирают социально значимые отрасли для российской экономики. И экономики мировой в целом. Потому что без института аудита на сегодняшний день не может жить ни одна цивилизованная страна. И 94-ФЗ сегодня направлен на то, чтобы этот институт исчез, перестал работать. Потому что в рамках данного законодательного акта работать он не может. А вслед за ним отомрет такой институт, как оценка и т.д. Аудит должен быть независим. И когда сам заказчик этим нормативным актом выхолащивает саму суть аудита, он не сможет получить объективную информацию, хотя именно он заинтересован в том, чтобы получать объективную информацию о финансово-хозяйственной деятельности и эффективном управлении его собственностью.
Некоторое время назад здесь оптимисты высказывались в том духпе, что все хорошо, закон работает и т. д. Я с вашего позволения зачитаю преамбулу к нему. «Статья 1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказа государственного, федерального и муниципального, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единого экономического пространства на территории РФ при размещении заказов, эффективного использования средств бюджета и внебюджетных источников финансирования, расширения возможности для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности и т.д.» Когда я читаю эту преамбулу, я понимаю, что, то, что здесь продекларировано, 94-ФЗ не обеспечивает вообще, кроме наличия проведения торгов и иногда цены, по которой были осуществлены те или иные закупки. Все остальное покрыто тайной. Если говорить вообще о качестве этого законодательного акта, то оно крайне низко.
На сегодняшний день свернуть 94-ФЗ невозможно. Невозможно переписать его и сделать его действительно необходимым для бизнеса, который будет стимулировать развитие предпринимательской деятельности на территории РФ. Что необходимо сделать, на мой взгляд? Необходимо внести изменения в постановление правительства, которое очерчивает правила оценки конкурсных заявок, и выделить в отдельный раздел поставку высокоинтеллектуальной продукции, куда войдут в том числе и оказание услуг по автоматизации систем управления, проведению различных анализов, аудита, оценки, различные другие НИОКР и НИР, которые будут заказываться не только из федерального бюджета, но и из других источников. И еще один момент: эти правила должны быть едины для всех. Каким образом это будет выполняться, пока сказать не могу.
Анохина Елена Владимировна, председатель комитета по вопросам обязательного аудита Аудиторской палаты России, директор по аудиту компании «Авантаж-Аудит»
Ситуация на рынке в данный момент осложнена тем, что законодательно выбор по процедуре 94-ФЗ должен производиться не только в том случае, если речь идет о выборе поставщика для госнужд, но и в том случае, если аудитор выбирается для проведения обязательного аудита, бухгалтерской отчетности у ОАО, федеральных унитарных государственных и муниципальных унитарных предприятий. Я думаю, многие аудиторы сталкивались с такой ситуацией, когда аудитор идет с жалобой на действия заказчика в Федеральную антимонопольную службу, и если речь идет о госзаказе, ФАС оперативно и очень жестко реагирует на данные жалобы. Если же вы идете жаловаться на действия заказчика в лице ОАО или ФГУП, то ФАС отказывается рассматривать жалобу, мотивируя это тем, что источники финансирования внебюджетные.
Следующий вопрос, на который я хотела обратить внимание, это 722 постановление. В данном постановлении разрешено использование двух критериев оценки заявок. Одним из критериев обязательно должна быть цена. И вот что происходит. Уже стала реальностью ситуация, когда многие конкурсы на аудит проводятся на основании двух критериев, цены и срока. Мы анализировали итоги проведения конкурса в 2009 году, и получилось, что достаточно много конкурсов выиграно со сроком исполнения в 2-3дня. Но я думаю, что аудиторы понимают, что за 2-3 дня нормально аудит провести просто нереально. Мы также провели анонимный опрос ряда аудиторских компаний Москвы и регионов. Мы хотели понять, участвовали они в конкурсах и приходилось ли им демпинговать. Если приходилось, то каким образом они выходили из данной ситуации. Что мы выяснили? В том случае, если аудиторы демпинговали, они либо формально проводили самые необходимые процедуры, снижая затраты на качество, либо рассматривали аудит как способ захода на предприятие, либо, и это как правило, заключали с заказчиком дополнительный договор на оказание консультационных услуг. Причем, как правило, цена таких консультационных услуг определялась до начала процедуры конкурса. Вопрос: зачем нужен такой конкурс, кому это выгодно?
Я хотела обратить внимание, что разработчики 94 закона не выполнили расчетов, калькуляции затрат на проведение конкурса. Зачастую затраты на проведение конкурса превышают экономию, которую получает заказчик от проведения данных процедур. Закон не содержит требования к сформированию конкурсной комиссии из специалистов, которые способны профессионально оценить качество закупаемых товаров, и зачастую, когда проходит конкурс на тот же аудит, каким образом выбирается квалификация исполнителя? Получается, что из соображений, образно говоря, внешней красивости. Я считаю, что это неправильно.
Подводя итоги, я хотела бы предложить в дополнение ко всему вышеизложенному принять отраслевые постановления правительства, определяющие порядок оценки по отраслям, в том числе для аудиторских услуг, как это предусмотрено п. 7 ст.28 94 закона. Считаю необходимым узаконить участие в работе конкурсных комиссий профессионалов не только в сфере госзакупок, но и в сфере предметов конкурса, когда речь идет об услугах, внести изменения в п. 6 статьи 1 Постановления №722, которое допускает при выборе победителя учитывать два критерия, одним из которых является цена. Считаю, что в части услуг критерий «качество» должен быть обязательно. И далее, я полагаю ошибочным распространение норм 94-ФЗ на сферы иные, чем госзакупки, и поэтому предлагаю отменить пункт 4 статьи 5 закона об аудиторской деятельности, согласно которому для выбора аудитора для проведения обязательного аудита ФГУП и ОАО необходима процедура 94 закона.
Аллилуева Ольга Геннадьевна, советник руководителя Федеральной службы по тарифам
Я хочу проинформировать коллег, что не так давно было совещание в Центральном Банке относительно закупок аудиторских услуг, где звучала очень жесткая критика со стороны Центрального Банка и Администрации Президента и было предложение вынести этот вид закупок из под норм 94-ФЗ. Во-первых, это не вывели. Но, тем не менее, руководство – еще раз подчеркиваю, и примеров тому достаточно – понимает остроту этой проблемы. Я считаю, что мяч, образно говоря, на вашей половине. Вы должны, сформулировать свою аргументированную позицию, и я, надеюсь, голос ваш будет услышан. Только не надо обращаться с этим в профильные департаменты. Как вы понимаете, это бесполезно.
У нас составили список из 3,5 тыс. ФГУП, которые все свои закупки должны бы делать по процедурам 94-ФЗ со всеми вытекающими последствиями. И в отношении научно-исследовательских работ у нас действительно понимают необходимость внесения этих поправок, но каждый по-своему. Существует рабочее положение ФАС о том, что в качестве квалификационных требований нужно установить следующие критерии: количество кандидатов, докторов наук в организации заявителя, участника и количество патентов без указания относительно к предмету закупки. При этом критерии оценки вес качества изменяется от 45%, которые есть сейчас, до 20%. По технически сложной продукции – предполагается, что Министерство экономики совместно с ФАС будут вносить в правительство предложение о том, что данную закупку необходимо осуществлять не по процедуре или с какой-то спецификой. Но там тоже еще много непонятных моментов.
На вас лежит колоссальная ответственность, ведь вы должны аргументировать свою позицию, дать предложения, обосновать.
Много раздается критических голосов в адрес законодательства. Уже сегодня я слышала достаточно резкую критику в адрес 94 закона, приводились также конкретные примеры. Что же касается Саяно-Шушенской ГЭС, то здесь я абсолютно не согласна. Напоминаю, что там закупки производились по совершенно иной схеме, на них 94-ФЗ не распространяется. Там имеют место абсолютно иные процедуры. Поэтому я вас прошу приводить корректные примеры с четкой аргументацией.
Теперь что касается конкурсов по аудиту, где присутствует тема демпинга. Там нужно различать демпинг добросовестных и недобросовестных компаний. Есть фирмы-однодневки типа пресловутого АО «Ромашка», а с другой стороны, на конкурс может выйти серьезная компания, которая хочет получить конкретного клиента и ради этого готова немного уронить цену. У нас в законе есть непременное требование к участнику – соблюдение законодательства РФ. У нас пока никто не отменял минимальную оплату труда в РФ 4 тыс. рублей в месяц, поэтому, если цена заявки 10 или 20 рублей, пожалуйста, коллеги, идите и судитесь. Создавайте судебные прецеденты, переключайте внимание регулятора, в том числе и ФАС, с формального контроля на контроль именно соблюдения законодательства России.
Реплика из зала
Уважаемые коллеги, у меня создается стойкое впечатление, что та проблематика, которую мы обсуждаем, уже давным-давно обсуждена, разобрана, опубликована в различных источниках. Коллеги, мы с вами обсуждаем вполне понятную, обсуждавшуюся много лет назад в профессиональном сообществе тему процедурной регламентации конкурентного размещения заказов и вообще законодательных норм и позиции заказчиков в отношении разделения продукции на простую и сложную. Здесь в основном сидят аудиторы, хотя проблемы которые вы поднимаете, системные. Закон 94-ФЗ изначально позиционировался как закон, главная цель которого – обеспечить максимальную конкуренцию. Соответственно, в этом законе есть системные проблемы. Признавать их авторы закона не хотят и не будут, судя по всему. Они сегодня про это говорили.
Разделение закупок на очень сложные закупочные ситуации. Мы не говорим об услугах, мы говорим о сложных закупочных ситуациях. Есть определенные свойства, признаки закупочной ситуации. И в ситуации, когда, допустим, я буду совершать стратегическую закупку для предприятия на пять лет вперед, я как человек разумный и адекватный не буду выбирать поставщика исходя только из цены.
Проблема разбиения сложного объекта на части описана во всех учебниках и методических пособиях по рейтингованию. И для тех, кто реально занимается организацией конкурсов, эта проблема решена. Ее не существует. Она существует только в системе 94-ФЗ, потому что авторы 94-ФЗ отказываются признавать сам факт того, что для сложных закупочных ситуаций требуются другие процедуры, а их в 94-ФЗ нет, не планировалось и не планируется.
Закон 94-ФЗ требует если не кардинального переписывания, с точки зрения языка, но с точки зрения норм которые там содержатся, необходимо, действительно выделять понятие «сложные закупочные ситуации» и все те лоскутные поправки, которые пролоббировала там организация. Есть отдельная глава «Создание произведений литературы и искусства, кино, живописи» и т.д. Все эти главы нужно объединить в один раздел, который должен называться «Размещение заказов в сложных закупочных ситуациях» с определением сложной закупочной ситуации.
Утверждают, что в законе 94 ФЗ необходимо менять идеологию. Есть закупки простые, по ним понятны электронные аукционы, понятна жесткая система критериев. Есть закупки сложные, есть ситуации, в которых нет жестких критериев. Такую систему можно было бы применить в отношении аудита. Есть области, где жестких критериев прописать нельзя. Можно снизить субъективность, инструменты для этого есть.
Реплика из зала
Я хотела бы не согласиться с тем утверждением, что сейчас есть политическая воля для дальнейшей работы по 94 закону. В Госдуме есть система усовершенствования законодательной базы, когда берется конкретный нормативный документ, допустим 94-ФЗ, анализируется арбитражная практика по данному закону, и в соответствии с этим анализом делается сводный анализ, сообразно которому и вносятся изменения в данный документ. Так вот, я хочу вам сказать, что те, кто будут анализировать и проводить подобную работу, увидят, что действительно данный закон имеет грубую системную ошибку. Она не вписывается в правила функционирования предпринимательской деятельности, и в этом ключевая проблема.
Реплика из зала
В процессе обсуждения я для себя сформулировал критерии успеха закона 94-ФЗ, то, в результате чего он стал бы в самом деле хорошим законом. Дело в том, что большие корпорации, да в принципе не только большие, тратят довольно много денег на разработку системы закупок, правила закупок своих. Вот если бы, например, компания «Русал» взяла на вооружение 94-ФЗ для своих внутренних закупок, то, наверное, это был бы критерий того, что 94-ФЗ очень хорош. Я уже не говорю про Мировой банк. Но пока я не слышал ни разу ни от кого, что какая-то крупная структура хочет взять за основу своих внутренних регламентов 94-ФЗ.
И еще о том чего нет в 94 ФЗ, по крайней мере, в явном виде. Я с удивлением так и не услышал ни от кого из здесь сидящих темы так называемого проброса заказа. Не секрет, что зачастую те фирмы, которые участвуют в конкурсе, только франкируют, а дальше, получив заказ, уже передают его дальше, и там выстраивается целая цепочка – до 10 компаний. Этим грешат все компании, начиная от высокотехнологичных интеллектуальных и кончая теми, которые цемент месят. Вполне распространенная ситуация, и очень странно, что 94 закон никак не регулирует эту ситуацию.
Реплика из зала
94-ФЗ на сегодняшний день приводит к таким последствиям, которые, как было замечено всеми выступающими, разрушают рынок, разрушают государственные устои. Когда государство должно бы получать выгоду от всех мероприятий, оно получает только одни сплошные убытки. Мне кажется, наболело у всех.
Как было верно замечено, необходимо исключить из закона все, что касается сложных закупок.
Единственный механизм, который я как заместитель председателя профсоюза могу предложить аудиторским оценочным и вообще консалтинговым организациям – это разработка минимальных тарифов, потому что при наличии таких тарифов есть возможность выйти из под действия нормативов 94-ФЗ. В прямую ничего изменять нельзя. В 94-ФЗ предусмотрено, что есть тарифы, значит эта деятельность в соответствии с тарифами заказывается.
Гришанков Дмитрий Эдуардович, генеральный директор рейтингового агентсва «Эксперт РА»
Я очень надеюсь, что какой-то практический итог от нашего мероприятия все же последует. Детали я предлагаю обсудить за чашкой чая. На этом конференция завершена.
