Стенограмма пленарного заседания
Привалов Александр Николаевич, научный редактор журнала «Эксперт»
Сегодняшнее обсуждение будет посвящено тому, как улучшить 94-й федеральный закон. Конференция готовилась при участии Общественной палаты, какие-то результаты ее туда поступят, и это дает нам основание надеяться, что идеи, высказанные здесь сегодня, будут услышаны. Не ошибусь, если скажу, что это закон находится в числе тех, которые вызывают наибольший резонанс в профессиональном сообществе. Мне не приходилось еще встречать человека, который, зная об этом законе, отзывался бы о нем равнодушно. Интересно, что мнения о нем крайне разнятся, от одобрения до жесткой критики. На мой взгляд, и то, и другое – естественные полемические перехлесты, потому что все мы, немного подумав, согласимся, что появление этого закона способствовало установлению хотя бы какого-то порядка в этой сфере. Это начинание стоит приветствовать, однако надо понимать, что позитивные изменения здесь не появятся сразу, мгновенно. Поэтому сегодня чрезвычайно актуален вопрос о том, какие изменения и дополнения внести в этот закон, чтобы он работал намного быстрее и эффективнее, чем сейчас.
Надо заметить, что это происходит постоянно, если не ошибаюсь, уже более 10 раз в закон 94 вносились Государственной думой соответствующие поправки, и, по-видимому, этот процесс только разворачивается. Сегодня нам и предстоит разобраться в том, какие должны быть подходы к совершенствованию закона. Хотел бы отметить, что часто в дискуссиях о нем много внимания уделяется задачам, которые, очевидно, бессмысленны. Например, задача, каким образом создать заведомо равную, никем не нарушаемую конкуренцию человека с улицы и, например, аудиторской фирмы с репутацией и многолетним стажем. Эта задача бессмысленна, решать ее не надо. Тратить силы на ее обсуждение не имеет смысла. На что имеет смысл тратить интеллектуальную энергию? На решение конкретных задач, поиск практических решений. Например, совершенно очевидно, что так или иначе нужно решать проблему учета квалификации соискателей государственных муниципальных заказов. 94-й закон был революционным в том отношении, что эту проблему счел несуществующей, и уже понятно, что такой слишком простой подход оказался во многих отношениях неоптимальным. Как именно, где именно, на каких стадиях разговора о заказе необходимо учитывать квалификацию соискателей? Каким образом обеспечить защиту от недобросовестных поставщиков? Было бы ошибочным считать, что 94-ФЗ уничтожил коррупцию. Коррупция, как всегда, перераспределилась, приняла другие формы. Это обычная история, когда что-то делается для борьбы с коррупцией, как 94-й закон, как, например, ЕГЭ, а вреда от этого не меньше, чем пользы.
Разговаривать надо не только о коррупции, но и еще о качестве выполнения заказов, о своевременности их выполнения, надежности выполнения. Чрезвычайно важны поэтому более или менее конкретные предложения по механизмам гарантии, поскольку сегодняшние механизмы гарантии, вежливо говоря, не очень адекватны. Ни требования депонирования суммы заказа, ни отказ от аванса выигравшему право на поставку – они не всех радуют, не всех удовлетворяют. Дальше, наверное, необходимо совершенно конкретным образом позаботиться о том, чтобы декларируемая 94-м законом прозрачность распределения исполнения государственных муниципальных заказов стала реальностью. Например, вопрос о том, где можно посмотреть статистику по госзаказам. Сейчас – негде. Совершенно очевидно, что это только один из многих возможных вопросов. На такие вопросы должны быть ответы.
И вот еще интересная деталь. Почему нашим 94-м законом не руководствуются на территории Российской Федерации Мировой банк? Он, конечно, не обязан этого делать, но у него есть традиция, что в тех странах, где существует закон о госзакупках, который представляется им разумным, они этим законом в своей практике на территории данной страны руководствуются. Мы все знаем, что Мировой банк в России не счел действующий закон достойным того, чтобы им руководствоваться. Так что же нужно сделать для того, чтобы удовлетворять этим критериям?
По итогам работы конференции мы надеемся принять резолюцию. Черновики у вас имеются в розданных материалах. Дмитрий Эдуардович Гришанков будет в ходе выступлений сегодняшних докладчиков отмечать, чем эту резолюцию исправить или дополнить, и по итогам нашей конференции мы надеемся ее принять и сделать публично доступной.
Яковлев Андрей Александрович, директор Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики.
Принятие 94-ФЗ было очень существенным шагом вперед с точки зрения развития системы госзакупок в России. При всех возможных физических замечаниях в адрес закона, практики его применения само его появление означало создание системы, которой до того не было, до того были декларации. Вместе с тем практика применения закона одновременно показала проблемы его несовершенства прежде всего применительно к закупкам технически сложной, инновационной, уникальной продукции и такого рода услуг и работ. И сейчас фактически стоит вопрос о том, как изменить закон в лучшую сторону, с тем чтобы всем нам было проще жить. Когда мы проводили анализ основных проблем, с которыми сталкиваются участники процесса закупок, у нас получился следующий перечень из четырех ключевых системных проблем, которые не удалось решить в рамках 94 ОФЗ. Первая проблема касается управления рисками в рамках системы закупок. Когда закон возникал, главным риском считался фактор коррупции. Это было правильно: коррупция была, коррупция остается и ее нужно учитывать. Но применение закона наглядно показало, что существует еще один риск, который не учитывался в должной степени при его принятии. Это риск неисполнения заказа в связи с недостаточной квалифицированностью и добросовестностью поставщиков. Решение данной проблемы возможно только в рамках более широкого подхода, когда нужно рассматривать не только стадию размещения заказа, но и весь цикл закупки, от планирования до исполнения контракта.
Второй момент – необходимость гармонизации прав и ответственности заказчиков, исполнителей и поставщиков. До появления 94-ФЗ баланс был однозначно смещен в пользу заказчиков. Разработчики закона на самом деле имели основания для того, чтобы говорить о беспределе заказчиков в свое время. Сейчас возникает обратная ситуация, когда баланс нарушен в сторону интересов поставщиков. Нужно переходить к более равновесной ситуации, и при этом, что очень важно, обеспечивать стимулы для добросовестных участников процесса.
Третий момент – учет издержек, с которыми сталкиваются все участники процесса. На наш взгляд, до сегодняшнего дня реально учитывались издержки регулятора. То есть регулятор старался построить максимально удобную и простую для него систему администрирования. На самом деле издержки несут все. Эти издержки в конечном счете закладываются в цену. Либо прямо, когда цена повышается, либо косвенно, когда происходит снижение качества. Нужно учитывать эти издержки и организовывать систему так, чтобы их минимизировать.
Другая системная проблема – оценка эффективности закупок. На сегодняшний день эффективность закупок в основном воспринимается через призму соблюдения требований 94-ФЗ. На самом деле целью госзакупок все-таки является не соблюдение закона, а обеспечение госнужд. И нужно перестраивать или перенастраивать систему закупок для того, чтобы она учитывала эту конечную цель. Это ни в коей мере не отменяет необходимость соблюдения закона, но нужно понимать более широкие установки. Каким образом, на наш взгляд, могут решаться те проблемы, которые мы обозначили? Первый и существенный момент – мы ни в коей мере не предлагаем возвращаться назад, к тому, что было до закона, надо двигаться вперед. Это движение вперед означает более детальную регламентацию тех закупок, которые сегодня не регламентированы. Однако в рамках простого набора инструментов, который характерен для сегодняшней системы регулирования, это движение вперед невозможно. Поэтому следующим неизбежным шагом является необходимость расширения спектра возможных способов закупки и обеспечения возможности адаптации заключенных контрактов к меняющимся условиям внешней среды. Из этого логически вытекает необходимость расширения полномочий госзаказчиков. На наш взгляд, это нужно начинать прежде всего с заказчиков верхнего уровня в лице главных распределителей бюджетных средств, но затем возможно двигаться и дальше к крупным бюджетным организациям.
И здесь мы сталкиваемся с серьезной проблемой того, как обеспечивать контроль, поскольку проблема коррупции была и остается актуальной. На наш взгляд, бороться с коррупцией как с феноменом можно только в рамках создания полноценной комплексной системы мониторинга и контроля, которая должна основываться на публичной системе сбора и анализа информации о госзакупках. Существенным достижением 94-ФЗ было появление единого официального сайта закупок gov.ru. Но на наш взгляд, этот сайт на сегодняшний день ориентирован в основном на потребности регулятора, который интересуется тем, в рамках каких способов закупки размещается заказ. На самом деле этот сайт должен обеспечивать потребности всех потенциальных заинтересованных пользователей. Это не только граждане и общественные организации, которые хотят знать, как тратятся бюджетные деньги, но и сами участники процесса в лице госзаказчиков и поставщиков, для которых этот сайт должен давать информацию о ценах по аналогичным закупкам, информацию об условиях контрактов. Тем самым было бы создано информационное поле, которое позволяло бы гораздо более эффективно, чем сейчас, выявлять возможные злоупотребления в сфере закупок. Что здесь имеется в виду? На наш взгляд, на сегодняшний день, в 94-ФЗ заложена логика контроля за злоупотреблениями, предполагающая, что злоупотребление – это нарушение 94-ФЗ, нарушение процедуры. Мы ни в коей мере не спорим с тем утверждением, что данную процедуру нужно соблюдать. Но, на наш взгляд, этим проблема не исчерпывается. Если подходить к ней с экономической точки зрения, с точки зрения смысла, в действительности индикатором возможности нарушений являются факты существенного отклонения цен от среднерыночного уровня. Причем, в отличие от коллег из ФАС и МЭР, мы подчеркиваем, что речь идет не только об отклонениях вверх, когда действительно возникают предпосылки для коррупции, но это в равной степени касается и сильных отклонений вниз, когда можно предполагать риски мошенничества, когда поставщики сознательно идут на занижение цен, понимая, что они не могут обеспечить в должные сроки поставку должного качества.
И как раз появление нормальной публичной информационной системы, которая была бы доступна не только для регулятора, но и для всех заинтересованных участников, может стать фактором перехода к другой логике контроля за злоупотреблениями в данной сфере. Очевидно, что пункты, которые я сейчас обозначил, это достаточно масштабные пункты, которые не могут быть реализованы в течение месяца-двух. Это большая и серьезная работа. И в этом смысле сегодня мы находимся в начальной точке движения. Принятие закона обозначало существенный прогресс с точки зрения развития системы госзакупок, но надо понимать, что мы отнюдь не достигли того, чего хотели, мы только двигаемся в нужном направлении.
Теперь я хотел бы вкратце обозначить те первоочередные меры, которые нужно принимать уже сейчас. К этим мерам, на наш взгляд, относится комплекс предложений, который уже довольно активно обсуждается в течение последнего года, применительно к закупкам технически сложной, инновационной продукции и уникальной продукции и услуг. В нашем понимании, степень готовности этих предложений уже достаточно высокая, и теперь надо переходить к их практическому принятию и реализации.Далее, уже сейчас можно и нужно говорить о повышении эффективности регулирования. И в данном контексте нам представляется важной концентрация внимания регулятора на крупных закупках. И последний, может быть, пункт, не менее важный – это изменение режима дискуссии обсуждения закона. Необходим, в том числе со стороны коллег из ФАС и МЭР, переход к более конструктивному диалогу с попыткой услышать всех участников процесса.
Анчишкина Ольга Владимировна, советник министра экономического развития РФ, руководитель межведомственной рабочей группы
Мы согласны с теми, кто считает, что на этапе размещения госзаказа сохраняется чувствительный объем неурегулированных отношений и неэффективных конструкций. Мы видим много примеров этого в правоприменительной практике. Закон требует совершенствования, и он будет совершенствоваться. Это официальная позиция министерства. Теперь о том, каким путем мы будем совершенствовать 94-ФЗ. Мы считаем, что мы и дальше должны придерживаться тех базовых принципов, которые были установлены 94-ФЗ. А именно – свободы доступа к госзаказам, отсутствия дискриминации, прозрачности процесса, конкурентности процедур размещения, обеспечения доступа малых предприятий и создания унифицированных единых процедур. Это та платформа, на которой мы считаем целесообразным остаться. Мы также абсолютно поддерживаем необходимость уже в обозримой перспективе срочно внести поправки и дополнения к 94-ФЗ и предложить четкое и понятное регулирование двух направлений: научно-исследовательских работ и сложной техники.
Есть разные подходы к тому, как регулировать закупку НИРов уникальной инновационной продукции. Точки зрения пока еще разные, но их хотелось бы сблизить. Некоторые придерживаются мнения о том, что для этих двух направлений можно предложить унифицированные процедуры, другие считают, что в НИРах можно выделить три различных типа работ, которые имеют градацию по цене. Мировая практика показывает, что закупочные системы – национальные закупочные системы – идут в сторону большего разнообразия конструкций в зависимости от предмета закупки.
И теперь самое главное, о чем я хотела бы сказать – это Федеральная контрактная система. Министерство в рамках межведомственной рабочей группы с привлечением самого широкого круга специалистов разработало концепцию формирования в Российской Федерации федеральной контрактной системы, которая будет в ближайшее время, мы на это очень рассчитываем, рассмотрена на правительстве. В чем суть концепции? Суть заключается в том, что на этапе в сфере обеспечения госнужд у нас сложилась парадоксальная ситуация. Единый технологический цикл закупочной деятельности у нас урегулирован весьма неоднородно. Этап размещения заказа у нас детально регламентирован, а на важнейших этапах, предшествующих размещению заказа, у нас имеет место явный дефицит регулирования. В такой ситуации гармонизировать отношения, в том числе на этапе размещения, мы не можем. Потому что значительный объем вопросов решается до или после стадии размещения, и через стадию размещения мы можем фактически только исказить реальное состояние дел. Вот нами и была предложена федеральная контрактная система, совокупность процедур и правил, регулирующих, во-первых, весь технологический цикл, сквозное регулирование, исходя из единых принципов, а с другой стороны, позволяющее и даже предписывающее учитывать результаты закупочной деятельности при планировании будущих периодов.
Федеральная контрактная система – это, прежде всего, три элемента: единый бизнес-процесс, расписанный по всем этапам, единая интегрированная информационная система, которая должна предоставлять информацию и госзаказчикам, и потенциальным поставщикам, которую можно подвергнуть экономическому анализу.
Мы должны повысить роль закупщика. Государственный заказчик у нас – это тот человек, который обеспечивает эффективное государственное хозяйствование. И задача федеральной контрактной системы – это профессионализация госзакупки. ФКС должна обеспечить государственного заказчика эффективными технологиями, инструментами, механизмами специализированной,закупочной деятельности как особого вида деятельности. Она должна обеспечить госзаказчика инструментами для сбора и анализа этой информации, и таким образом существенно укрепить его роль в госзакупках. Федеральная контрактная система позволит нам устранить те правовые пробелы и перекосы, которые сложились у нас на этом единственном, узком, находящемся в середине цикла этапе – на этапе размещения.
Лезина Екатерина Викторовна, руководитель рабочей группы по созданию партнерства профессионалов госзаказа при Академии народного хозяйства
Профессиональное сообщество уже готово к конструктивному диалогу при формировании совершенно новой эффективной системы размещения заказов. Безусловно, нужна более глубокая проработка 94 закона во многом с учетом той специфики, которую несет в себе размещение заказа. Конечно, есть НИРы, НИОКРы, в которых у заказчика есть определенные сложности при применении механизма, заложенного в 94 законе. Но на практике заключение договора с исполнителем, который выходит исполнить контракт надлежащим образом, с выявлением своевременно и качественно, 94 закон в полном объеме позволяет. Поэтому доводы о том, что 94 закон – это закон, который нивелирует значение квалификации, значение качества – абсолютно несправедливы.
Заказчик не может в настоящее время определить со стопроцентной уверенностью, кто такой квалифицированный исполнитель. Всевозможные проработки 94 закона в этом ключе никогда не позволят государственному заказчику создать такую систему, при которой он взял бы раздел из закона, применил его на практике и получил тот результат, который хотел. Прежде всего, что необходимо сделать в системе госзакупки – это поднимать уровень профессионализма наших заказчиков, потому что наша неспособность описывать тот предмет, который мы закупаем, неспособность создавать контракты, которые бы защищали интересы Российской Федерации, которую мы представляем при закупке, наше определение начальной цены контракта и дает тот результат, который мы получаем в настоящее время. Законодатель, с моей точки зрения, сделал максимум для того, чтобы заказчик, воспользовавшись всеми этими механизмами, вправе был выбрать квалифицированного, качественного исполнителя. Но заказчик не пользуется этими инструментами, не умеет применять их на практике. А мы не можем больше позволить себе быть такими непрофессионалами.
Да, 94 закон – очень жесткий закон. И он требует от нас повышения нашего профессионализма. И работать надо над этим. И создание Федеральной контрактной системы действительно на шаг вперед сдвинет нас с той точки, на которой мы сейчас находимся, и это действительно то, что нам сейчас нужно. Но возвращать предквалификацию, отпускать начальную цену контракта и иные предложения, которые обсуждаются в профессиональных сообществах сейчас, с моей точки зрения, недопустимо.
Прежде всего, закупщик – это профессия, и ей надо учиться. Когда мы создаем техническое задание, в котором несколько образно описываем то, что мы планируем купить, я, как гражданин, который платит налоги, буду очень сильно возражать.
Кузнецова Ирина Владимировна, председатель правления Межрегиональной общественной организации «Гильдия отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказу»
Полемизируя с предыдущим докладчиком, я могу сказать, что ни в Гильдии отечественных специалистов по государственному заказу, ни среди поставщиков, да и вообще ни в одной дискуссии за последние три года я не слышала ни одного призыва к тому, чтобы вернуться назад, отменить 94-ФЗ и свести на нет все его достижения. Наоборот, всем очевидно – нужно регулировать систему отношений по удовлетворению государственных нужд и дальше. У нас есть несколько центральных процессов: формирование заказа, размещение заказа, управление исполнением заказа, и они так или иначе законом урегулированы. Когда мы размещаем заказ, мы должны в первую очередь выбрать эффективный инструмент определения поставщика, который позволит удовлетворить нужды заказчика. На предшествующих этапах у нас идет формирование заказа – процесс чрезвычайно сложный, и я совершенно точно могу сказать, что в профессиональной среде давно установилось мнение о том, что в государственных закупках любой страны, в том числе и нашей, есть элемент провала рынка именно на этапе формирования заказа. И как бы мы не говорили, что заказчик может сформулировать ТЗ исчерпывающим образом, этот провал рынка говорит о том, что всегда поставщик знает о том, что продает, больше, чем заказчик. Следовательно, какое бы ТЗ не насочинял заказчик, поставщик всегда может предложить лучшие условия исполнения заказа. И вот для того, чтобы он их предложил, используют различные критерии оценки предложения поставщика. И не всегда среди этих критериев определяющим является только один – цена. Особенно это касается сложных закупок, которые, безусловно, привязаны к квалификации исполнителя. Вот почему столь дискуссионный вопрос о подготовке спецификации закупки всегда связан с вопросами о том, кто будет исполнять, нужна квалификация или нет.
На сегодняшний момент международное сообщество закупщиков говорит о том, что невозможно включить ни в конкурсную, ни в аукционную документацию все условия, необходимые для достижения конечного эффекта закупки. Поэтому и циркулирует сейчас в прокьюрименте как науке устоявшийся термин – неполные контракты. И все за то, чтобы эти конкурентные процедуры продолжались и далее. Никто не хочет их отменять, ни поставщики, ни заказчики. Поэтому, когда мы говорим о создании документации, мы подразумеваем, что, во-первых, процедуры должны быть конкурентны, во-вторых, лучшие условия может предложить поставщик, и этот поставщик должен быть добросовестным и квалифицированным, и без оценки его добросовестности и квалификации ни о каком равном доступе на рынок говорить не приходится. Действительно, смешно, когда ООО «Ромашка» будет пытаться конкурировать с компанией IPS на рынке. У одной в активе,грубо говоря, только ручка с портфелем, а у другой – 15 лет работы на рынке.
Сегодня у нас практика закупок у единственного поставщика превалирует над закупками на торгах. К сожалению, темпы роста этих закупок в три раза превышают темпы роста закупок на торгах. Кроме того, если говорить о видимых и невидимых затратах, мы пока не научились оценивать их эффективность. И мы считаем, что весь комплекс вопросов (отбор поставщика, оценка конечного эффекта закупки) необходимо решать в рамках Федеральной контрактной системы. И это организационное и нормативное решение, мы считаем, будет оптимальным для нашей страны. Но оно поставит в рамки регуляции все отношения закупок. Эта система станет еще жестче. И к этому нужно быть готовыми и заказчику, и поставщику.
Лаврова Татьяна Аркадьевна, начальник управления страхования ответственности департамента корпоративного бизнеса Ингосстраха
Страховые компании участвуют в системе госзакупок в двух ипостасях. Во-первых, как подрядчик, продающий свои услуги, во-вторых, как гарант по обеспечению исполнения обязательств. Я остановлюсь сейчас исключительно на второй составляющей, потому что она гораздо масштабнее. По данным ФССН, за 9 месяцев 2009 года было собрано около трех миллиардов страховой премии по страхованию ответственности за неисполнение госконтрактов. За это же время было выплачено около 3% от этой суммы в качестве страхового возмещения. За данный период заключено около ста тысяч договоров страхования. Привлекает внимание очень низкая сумма выплат по сравнению со сборами. Но как следствие – очень жесткая критика в адрес страхования как инструмента обеспечения исполнения госконтракта, изменения в 94-ФЗ, исключающие страхование из электронных аукционов, предусматривающих возможность по усмотрению госзаказчика исключить страхование как формы обеспечения обязательств, и так далее. Проблема явно есть, проблема существует, она частично решается, но глобально, в принципе, все еще имеет место. Как ее решить? На наш взгляд, проблема заключается не в том, что все страховые компании одновременно очень плохие и обманщики. На наш взгляд, проблема заключается в том, что неверно выбран вид страхования, страховой механизм, который позволил бы обеспечивать исполнение. Вообще страхование ответственности, которое прописано в 94-ФЗ – это инструмент, который предназначен в первую очередь для защиты интересов самого страхователя. А уже опосредованно – для защиты интересов страхователя и третьих лиц, в том числе заказчика.
Из этого следует ряд ограничений, первым из которых является отсутствие регрессного требования к поставщику после выплаты по гарантии, по страховому полису. Что это означает? Очень простой пример: есть государственный контракт на поставку импортной продукции, товар задерживается на таможне, контракт не выполнен, необходимо выплачивать возмещение госзаказчику. Допустим, возмещение выплачено, потом товар растаможили, и он попадает в руки поставщику. Как бы поступил банк в этом случае? После выплаты госзаказчику он заявил бы регресс и получил эти деньги обратно. У поставщика был бы товар, у госзаказчика – его деньги. Страховая компания, имея возможность регресса, ставит подрядчика, даже добросовестного, в такое положение, что у него и аванс остается, и товар он получает. Он не знает, что с ним делать, потому что он не может его никому вернуть, у него нет законных оснований, и он необоснованно обогащается. А это – нарушение закона. Другой пример – занижение цены контракта, когда сознательно принимается управленческое решение о том, чтобы выиграть контракт любой ценой, а именно путем существенного занижения его цены. Контракт не исполняется, и кто должен за это нести ответственность? Конечно, тот, кто принял неверное управленческое решение. В случае с банком, депозитом несет убытки недобросовестный подрядчик. В случае страхования мы защитили интересы заказчика, но, собственно, подрядчик никаких убытков не понес и даже в выгоде остался, если аванс не весь израсходовал. И он может довольно быстро зарегистрировать новое АО и опять таким же способом получать госконтракты.
Неисполнение госконтракта может иметь место и по объективным причинам. Товар, к примеру, мог быть украден или испорчен по дороге. Но для этого существуют классические виды страхования – это можно страховать как груз, и средства страхового возмещения как раз расходуются на компенсацию убытков государственного заказчика. Это нормальный инструмент.
Страхование – это очень условная форма обеспечения исполнения контракта. Обусловлена она законными и договорными ограничениями страхового покрытия, исключениями. Я думаю, что многие, кто сталкивался с механизмами страхования ответственности, знают, что страховщик не платит, если госконтракт не исполнен умышленно. Причем это императивное ограничение, которое вытекает из смысла страхования ответственности, совершенно нормально, но, тем не менее, госзаказчик остается незащищенным, когда подрядчик – попросту мошенник. Механизм страхования не позволяет возмещать неустойки, штрафы, пени. Существует целый ряд договорных ограничений. В частности, очень часто договор страхования содержит положение о возмещении исключительно реального ущерба либо исключительно о судебном порядке урегулирования споров. Ряд компаний применяет положение о выплате в замещение только в случае неплатежеспособности подрядчика. Это тоже совершенно логично вытекает из отсутствия регрессного требования, но госзаказчика это не может устраивать, потому что в этом случае срок и процедура выплаты многократно усложняются. Другая проблема, которая тоже не менее важна – отсутствие перестраховочных емкостей. Чем страхование привлекательно? Обязательства банка по выдаче банковской гарантии соотносится только с собственными финансовыми ресурсами. Страховая компания может заключать договор страхования на сумму, многократно превышающую собственную возможность за счет перестрахования этих рисков. И только система перестрахования позволяет нам заключать договоры страхования объектов на миллиарды рублей. По госконтракту, по ответственности по госконтрактам перестраховочных емкостей нет. На Западе нет такого вида страхования в принципе, там немножко другое, я позже об этом скажу. Емкость российского рынка по самым смелым прогнозам – это полмиллиарда рублей, по пессимистическим – 150 миллионов рублей. Вот, для сравнения, страховые компании крупнейшие, топ-10 по страхованию имущества, оставляют на собственном удержании от одного до трех миллионов долларов. Но одновременно с этим гарантируется миллиардный контракт, и неизвестно, как эти суммы размещаются. Очевидно, что если будет иметь место неисполнение контракта, то обязательства выполнить будет невозможно.
Четвертая важная проблема – предквалификация. По идее, в принципе, какая функция должна быть на гаранта возложена? Он должен не просто выписать гарантию, выписать полис, обеспечив исполнение, а он должен оценить финансовые и материально-технические возможности исполнения госконтракта, оценить репутационные и квалификационные риски госзаказчика и только после этого выдать гарантию. Те, кто не прошел эту оценку, должны не получить полис, не получить гарантию и автоматически уйти из этой системы, освободив дорогу тем, кто имеет возможность выполнения этих функций. Сейчас же, я могу абсолютно точно сказать, процесс выдачи страховой гарантии такой: кто дешевле даст, быстрее выдаст полис, тот и победил. Никакой предквалификации страховой компании не проводят.
На наш взгляд, единственно возможным выходом из сложившейся ситуации была бы замена страхования ответственности на так называемые страховые поручительства. Этот механизм, в принципе, родственен простому поручительству, банковской гарантии, но является страховой операцией, что позволяет перестраховывать риски на Западе, тем самым многократно увеличив возможности страховых компаний по выдаче, и защищает интересы уже не страхователя, а государственного заказчика, позволяя обращать регрессные требования к страхователю. Единственное «но» – для этого, конечно, необходимы изменения в ряд нормативных актов, в том числе в страховой закон, Гражданский кодекс, и, конечно, уже после этого – в 94-ФЗ.
Аллилуева Ольга Геннадьевна, советник руководителя Федеральной службы по тарифам
Мое выступление будет содержать две части. Первая часть – наши предложения касаемо совершенствования законодательства, а вторая – каким образом у нас идет дискуссия вокруг планируемых поправок.
Политической воли для изменения 94 закона у нас хоть отбавляй. У нас такое количество поручений президента, правительства и вице-премьеров на внесение поправок, в том числе установление квалификационных требований, но политическая воля не воплощается пока что в конкретные шаги, процесс все там же, на том же месте.
И несколько слов о конкретных наших предложениях. Мы в первую очередь готовили поправки в отношении технически сложных закупок, технически сложной и уникальной продукции. Определение технически сложной продукции действительно очень сложно дать. В директиве Европейского союза определено всего лишь два ее критерия, и подразумевается, что дальше каждая страна и каждый государственный заказчик вправе относить туда продукцию, для которой невозможно сформулировать четкие требования. Мы пытались в наших текстовых поправках расширить количество таких критериев.
Типичный пример – закупки информационных технологий или компьютеров. Одно дело – покупать компьютер на аукционе для школы, и другое – для космической станции либо для атомных станций. Это должны быть совершенно другие процедуры и другие требования к продукции и поставщикам. И, соответственно, один из методологических вопросов – определение технически сложной продукции. Конечно, это можно решить на текущем этапе, дав право либо правительству утверждать перечень этой технически сложной продукции, либо некоторым госзаказчикам. Также мы предусмотрели в качестве одного из возможных вариантов установление некоего квалифицированного заказчика, например, Роскосмоса или Росатома, которому может быть дано право определять ряд закупок в качестве технически сложных, и, соответственно, закупать по неким специальным процедурам.
В отношении процедур закупок мы предлагаем следующие меры. Во-первых, расширение способа закупок, многоэтапные конкурсы и конкурентные переговоры. Мы понимаем, что наши предложения тоже несовершенны, и они не учитывают ряд специфик, но оптимизировать процесс мы не можем, потому что мы слышим в ответ на каждое наше предложение: «Это коррупция».
Что мы еще предлагаем? Квалификационные требования с четким разграничением на стадии отборки и оценки заявок, право устанавливать не только квалификационные требования к участникам, но и к субподрядчикам, право заказчика устанавливать систему аттестации закупаемой продукции, когда она заранее проверяется на совместимость, особенность оценки заявок, когда оценка проводится не по минимальной цене, а по совокупной стоимости владения, и, соответственно, сравниваются ценовые и неценовые качественные характеристики, это, безусловно, возможность внесения обоснованных изменений в исполнение контракта.
Евраев Михаил Яковлевич, начальник управления контроля размещения государственного заказа Федеральной антимонопольной службы России
Федеральная антимонопольная служба является контролирующим органом в сфере 94-ФЗ. Мы считаем, что 94-ФЗ сделал очень много в плане становления конкурентной среды во многих сферах российской экономики. У нас за четыре года появился общественный контроль, потому что появился интернет-портал, и стало обязательным размещение информации на сайте – это очень важно. У предпринимателей появилась возможность обжаловать решения органов власти.
К нам поступило в этом году 27 с половиной тысяч жалоб. Это в два раза больше, чем в предыдущем году. И связываем мы это, конечно, не с тем, что выросло количество нарушений, а с тем, что все больше и больше предпринимателей приходят в сферу размещения государственного заказ. При этом около половины жалоб у нас признаются обоснованными. И самая важная проверка – это проверка судебной практикой. Надо сказать, что по центральному аппарату Федеральной антимонопольной службы в прошлом году было вынесено 300 судебных решений. 95% мы в арбитраже выиграли. Эта цифра говорит сама за себя.
У нас появились и электронные аукционы. Страна вообще вступает в такую новую фазу своего развития, переходит на электронные технологии, исключена возможность чиновников произвольно принимать решение о допуске или недопуске к процедурам госзаказа. Это – главное достижение закона. У нас есть декларируемое на самом высоком уровне стремление к прозрачности процедур закупок.
Вы знаете, разговоры о том, что в 94-ФЗ все хорошо, но кое-какие исправления нужно все же внести, живо напоминают такую ситуацию, когда мы будем пытаться из хорошей машины вынуть тормоза и поставить двигатель от «Запорожца». Это уже будет на та машина. Поэтому, конечно же, все дело упирается в такие крайне важные для предпринимателей, для развития конкуренции и для заказчиков элементы.
Есть такой распространенный миф, что на аукционе товар приобретается только по цене работы или услуги. Конечно же, нет. Заказчик изначально формирует свои требования к документации: что он хочет получить, какой товар, работу или услугу. Единственное, что должно быть – это качественное финансовое обеспечение. Это был серьезный пробел в законодательстве. Сейчас мы его исправили. Мы переходим к качественному финансовому обеспечению, уходим от страхования и надеемся, что это сильно изменит ситуацию. Проблемы есть по НИРам. Мы планируем с Минобразования серьезные поправки в данной сфере, чтобы улучшить ситуацию. С Минфином работаем тесно по созданию мотивации у заказчиков.
И несколько слов о Федеральной контрактной системе. Мы не увидели ничего нового в этом проекте. Более того, мы увидели там моменты, которые нас удивляют. Там содержатся некоторые откровенно коррупционные нормы. Например, заказчик может произвольно выбрать способ размещения заказа, то есть он волен решать, ходить ему на электронный аукцион или нет. Мне кажется, это попросту перечеркивает начинания по развитию электронных аукционов в нашей стране. А задачу борьбы с коррупцией никто не снимал. И мне кажется, что Федеральная служба по тарифам, наоборот, должна стремиться к прозрачности в сфере естественных монополий, государственных корпораций. У нас большие проблемы в данной сфере, и нам необходимо урегулировать данную область, а не покрывать то, что там происходит. Поэтому, коллеги, тут все от вас зависит.
Мы часто слышим, что инновационную продукцию, сложную и уникальную, нужно покупать не на аукционах, а на конкурсах. Но, во-первых, непонятно следующее: если заказчик не знает, что он хочет купить, ему, по идее, не надо ходить на госзаказ. Ренчь ведь в данном случае идет о расходовании бюджетных денег. Вот вы вначале и определитесь, что для вас является инновационным, и потом сформируйте требования в ТЗ. И вот поэтому, конечно, должны остаться электронные аукционы. Заказчик определился, что ему надо, а дальше уже пусть идет на электронный аукцион.
Всегда встает вопрос: что такое инновационная продукция? Вот если я сейчас к машине крючок прицеплю, чтобы сумочку можно было вешать – это что, инновационная разработка? Нет объективных критериев, по которым можно было бы определить инновационную разработку. Зато появляется хороший способ уходить от прозрачных и эффективных процедур.
Конечно же, в законе проблемы есть. И целый ряд их я уже назвал. Вот, например, рост единственного поставщика – это сговор чистой воды. И лечение очень простое – это электронный аукцион. И мы эти проблемы решаем. Но посмотрите, где мы были четыре года назад, и где мы сейчас. Это же день и ночь. И как это можно не замечать? Это совершенно очевидно. Вопрос в том, что нужно смотреть на эти вещи не с позиций огульного разрушения и отмены всего и вся. Пусть каждый будет определяться, что он будет закупать самостоятельно. Здесь нужно просто очень взвешенно подходить к этой работе, и мы с очень многими экспертами работаем, находим конструктивные пути продвижения вперед.
Почему этот закон вызывает такое острое сопротивление и такую оживленную реакцию? Потому что наступает на действительно реальные серьезные финансовые интересы. Именно поэтому действительно он такой острый. Обратите внимание, у нас нет таких многочисленных конференций, допустим, по Семейному кодексу. Потому что он не наступает на финансовые интересы крупных компаний ифинансовых групп. А 94-ФЗ действительно проделал очень серьезную работу в этом направлении. И поэтому я думаю, мы совместно с нашими коллегами из Министерства финансов, Министерства экономического развития продолжим эту полезную работу.
Оболяева Юлия Игоревна, директор по продажам ЗАО «Сбербанк АСТ»
В рамках данной дискуссии я хотела бы озвучить некоторые цифры, показатели того, как идет внедрение новой формы электронных торгов. На нашей площадке по данным на февраль зарегистрировано уже более тысячи заказчиков, более полутора тысяч аккредитованных участников, и объявленных процедур на данный момент более тысячи ста. Со своей стороны я могу сказать, что основные претензии были к закону в части несостоявшихся процедур. Мы сделали разбиение по отраслям, по тем торгам, которые сейчас проходят на площадке. В части несостоявшихся процедур самое большое количество средств приходится на такие отрасли, как продукты питания, медицинское оборудование, лекарственные средства. Далее – ремонт помещений, в том числе капитальный. По ним на площадке были размещены самые большие средства. И по ним как раз меньше всего процент несостоявшихся процедур. То есть доля состоявшихся процедур здесь – практически сто процентов. Нами решается вопрос по ГСМ, не все так просто. Поставка компьютерной техники и комплектующих – на данный момент торги в основном состоялись.
Вот что я еще хотела бы сказать. Федеральные, региональные и муниципальные заказчики уже пришли к пониманию того, насколько удобны для них электронные торги, и ожидают того момента, когда им тоже можно будет по новой форме проводить эти процедуры. А наша задача на данном этапе – популяризировать систему в регионах, объяснять всем ее преимущества.
Катамадзе Анна Теймуразовна, заместитель директора департамента развития конкуренции Минэкономразвития России
Мы проделали достаточно большой путь с 2006 года, когда был принят 94-ФЗ, к 2009 году: было большое количество поправок, совершенствовался сам 94 закон. В целом, надо сказать, у нас вся система госзаказа делится на два базовых ключевых этапа. Это когда еще не было 94 ФЗ, и тот период, когда он уже появился. Тогда не было практически ничего. Не было собственной системы госзаказа. Она была абсолютно разрозненной. У каждого региона, у каждого муниципалитета были свои правила размещения заказов. И это касалось расходования бюджетных средств. Не было сайтов, были печатные СМИ, которые выходили ограниченным тиражом. Узнать о том, кто что покупает, кто размещает заказ, на какую сумму, было практически невозможно. Потом появились сайты. После обратились к более совершенной идее – переходу на единый общероссийский портал государственных закупок, и эта идея будет реализована с 1 января 2011 года. Не было, по сути, процедуры закупки. Заказчик мог, обосновывая любую закупку срочностью или крайней потребностью, просто не проводить процедуру, закупать напрямую как у единственного поставщика, что породило, конечно, существенное ограничение конкуренции при размещении заказа. Теперь вместо этого появились аукционы, правила размещения заказа. Аукционы сейчас уже заменены на электронные аукционы. То есть надо сказать, что вообще вся система госзаказа постоянно находится в движении, в динамике и постоянно совершенствуется исходя из той правоприменительной практики, которую мы наблюдаем на протяжении всех этих лет.
Мы имеем возможность формировать некоторую онлайн-статистику, с тем, чтобы понимать, что происходит, проводить опросы на сайтах. В прошлом году мы совместно с нашими коллегами из ФАС провели опрос на сайте среди малого бизнеса, и сейчас идет опрос малого бизнеса по отношению малых компаний к реформе госзаказа. В прошлом году мы получили совершенно неожиданные даже для нас результаты. 74% предпринимателей проголосовали за новую идеологию, новую систему государственного заказа. И это для нас на самом деле является ключевым. Потому что у малых компаний, у малого бизнеса, если мы вообще говорим о доступности, о равнодоступности государственного заказа, действительно появилась возможность участвовать, побеждать, конкурировать на равных началах. Действительно появилась серьезная возможность защищать свои интересы. Это одна из немногих сфер, где появилась пятидневная процедура обжалования действий должностных лиц, и таких возможностей в финансовой сфере больше нигде нет, потому что в большинстве случаев никто не будет по контрактам судиться, особенно в ситуации, когда у нас весь год ограничен одним финансовым годом, когда уже по этому контракту начались работы и проплачен аванс, принята часть работ.
Ключевыми также были те изменения, которые были внесены в 2007 году, я имею ввиду 217-ФЗ, где были определены конкретные штрафные санкции за нарушение действия законодательства. Именно с этого момента начались очень острые дискуссии вокруг закона, когда должностные лица стали понимать, что они могут понести за свои действия серьезные финансовые и имиджевые издержки.
Если же говорить об основных направлениях 2009 года, то можно сказать, что основным направлением развития системы госзаказа был переход на электронные аукционы. Это не просто замена бумажного документооборота электронным. Задача на состояла в том, чтобы уйти от сговора, от возможного административного давления на предпринимателя при участии в торгах. Потому что если вы посмотрите новую главу 3.1., посвященную процедуре проведения электронного аукциона, то увидите, что основным правилом этой процедуры является именно конфиденциальность участия предпринимателей в электронных аукционах до момента определения победителя торгов. Что мы наблюдаем сейчас? Когда я говорила о развитии реформы, я говорила о том, что не было ничего, потом появились аукционы. И когда появились аукционы, тогда появилась очень серьезная конкуренция. И те цифры, которые мы получали, данные Росстата, говорили сами за себя. Тогда экономия бюджета составляла до 25% в среднем. А это очень большой процент. Количество участников на каждом лоте составляло до 10, это тоже очень серьезные показатели по сравнению с тем, что было ранее. А потом все пошло на спад. Я согласна с тем, что основная претензия к системе госзаказа со стороны предпринимателей состояла в том, что в нем стали появляться элементы сговора. Конечно, речь идет о сговоре, потому что аукцион кабинетный, кто-то с кем-то встретился в кабинете, договорились, лот распределили – вот что стало происходить реально на госзаказе. И это, конечно, стало отражаться на данных статистики и на проценте экономии.
Вопрос в том, как решать эту проблему. Правительство считает, что ее можно решить посредством введения электронных аукционов, то есть такой процедуры, которая не позволит договариваться участникам, не позволит оказывать административное давление на предпринимателей. И внедрение такой процедуры уже закреплено законодательно, в рамках 94-ФЗ. Кроме того, правительством был принят еще ряд решений. В частности, 1 января 2010 года появилось распоряжение 1996Р – это перечень продукции, которую федеральные заказчики уже сейчас обязаны размещать путем проведения исключительно электронного аукциона. Не конкурсов, не обычных аукционов, а именно электронного аукциона. Это пока пилотный перечень, он пока не охватывает весь аукционный перечень 236Р, но он охватывает значительную часть закупок. Пока простых, но значительную часть закупок. А с первого июля 2010 года все федеральные заказчики уже перейдут в полном объеме на электронный аукцион по всему перечню 235Р.
А что касается региональных и муниципальных заказчиков, то переход на электронный аукцион для них обозначен с 1 января 2011 года. Таким образом, в течение всего 2010 года мы полностью переходим на электронную систему аукциона. Были отобраны пять площадок.Это площадки, которые позволят сконцентрировать всю информацию о торгах, дадут возможность предпринимателям участвовать в торгах не только своего региона, в котором он находится, но и любых регионов – близлежащих, удаленных и так далее. Это, конечно, существенно улучшит ситуацию с конкуренцией на торгах.
Конечно, есть ряд продукции, которая не может размещаться путем проведения электронных аукционов. Например, НИОКР. Это один из примеров. И по данному направлению сейчас Министерство экономического развития совместно с Министерством образования и науки Федеральной антимонопольной службой ведет работу по совершенствованию норм.
Правительство уже определилось с тем перечнем продукции, который будет подпадать под электронный аукцион. Сюда относится весь перечень 236Р, включая строительные работы, технику, оборудование, медицинские препараты, лекарственные средства и так далее.
В завершение я хочу сказать, что мы ожидаем очень, существенного эффекта от все этих мер. Никто не предполагает, что на электронный аукцион может приходить любой поставщик. Конечно, это должны быть серьезные компании, которые могут получить надежную финансовую защиту от неисполнения контракта. И заказчик, безусловно, должен быть защищен. Но не за счет исключения равнодоступности госзаказа. И если экономия в целом по закону составила 500 миллиардов рублей, то мы ожидаем, что на электронных аукционах этот процент будет существенно выше.
Меркулов Сергей Николаевич, первый заместитель генерального директора группы компаний IBS
Мы работаем в сфере информационных технологий, уже 19 лет. Специализируемся в основном в области сложных информационных систем, там, где требуется большой объем интеллектуального труда. Мы считаем, что основной наш актив, который мы используем – это наши люди, персонал, их опыт, квалификация, знания и так далее. Над этим мы работаем, и мы считаем, что это то, к чему мы можем дальше вести и развивать наш бизнес. И я хотел бы вкратце обозначить нашу позицию относительно закона, тем более что мы можем его оценивать и как поставщики, и как исполнители.
С нашей точки зрения, помимо политической воли и желания исправить ситуацию в области госзакупок, есть еще рыночные факторы. Рынок изменился. Это стало понятно. Изменился рынок предложения, изменился рынок поставщиков, изменился рынок заказчиков, включая госзаказчиков. Не надо питать иллюзий – они работают на классическом рынке и живут в рамках его, так или иначе подчиняясь его правилам. Поэтому нам кажется, что 94-ФЗ во многом при его создании должен был учитывать то, что реально существует на рынке, какие существуют его сегменты, модели, видения бизнесов, видов продукции и так далее. Вначале я хотел бы поделиться одним философским соображением, а потом обозначить некоторые конкретные предложения. Вы знаете, у нас в России, к сожалению, часто некоторые проблемы решаются в режиме маятника. От вседозволенности и возможности самых разных форм злоупотреблений до широкого применения политических методов «не пущать», «не давать» и тому подобное. Мне кажется, что в законе частично прослеживается попытка фактически административными запретами и регламентами преодолеть те риски, которые в этой области действительно существуют. Объективно они там есть. Логично предположить, что в законе нужно было бы рассматривать вопрос построения такой системы управления рисками, которая сама по себе снижала риск их возникновения. Потому что запретами, тем более административными, нам кажется, эту проблему не решить. Закон должен быть более гибок.
Нас крайне беспокоит то, что в законе практически отсутствует само определение понятия технически сложной продукции и, соответственно, отсутствует описание процедур, регламентов и критериев, которые связаны с тем, как заказчик должен такого рода продукцию закупать и как с ней работать. Понятно, что когда заказчик хочет купить технически сложную продукцию, для него, конечно, фактор цены не является основным и основополагающим. Согласитесь, что он хочет нанять компанию, которая имеет опыт, квалификацию и способность сделать конкретное предложение и конкретное решение для своего заказчика. Понятно, что есть вопрос эффективности. Обращаю ваше внимание: не вопрос цены предложения, а вопрос эффективности, который, кстати, почему-то еще не звучит здесь. Что такое эффективность? Это некоторая приведенная стоимость к тому, что вы получаете против тех денег, которые вы потратили. В этом смысле заказчик, конечно, должен иметь возможность рассматривать квалификацию. И могу вам сказать, что отсылки текущего закона к тому, что вы можете использовать квалификацию как критерий оценки предложения, с нашей точки зрения, в общем, имеют под собой весьма слабую аргументацию, потому что реально квалификацию сейчас при оценке вы можете довести не больше чем, условно говоря, до 20%. Все остальное – доминанта цены. Поэтому компании, – а многие из них рейдерские, поверьте – которые заходят и показывают квалификацию в разы меньше и при этом осуществляют демпинг, выигрывают. Вот вам модель реальной конкуренции.
Нам кажется, что компании, которые реально хотят работать в этой сфере, все-таки хотят конкурировать квалификацией, а не экономически приведенным рублем, если хотите. Они не хотят конкурировать ценой. Но экономика – вещь упрямая. Мы не можем конкурировать ценой с небольшими компаниями, которые могут показать пять процентов от той квалификации, которая нужна на конкурсе.
Мы считаем, что стоит более внимательно рассмотреть возможность гибкой работы на уровне федерального закона с технически сложной продукцией. Я подразумеваю под этим, во-первых, возможность изменения процедур, проведения квалификации до того, как вы еще рассматриваете сами предложения, и, соответственно, цену. Это возможность выбора для заказчика – идти многоэтапными конкурсом или сразу размещать заказ. И знаете, я думаю, что это на самом деле иллюзия, предполагать, что заказчик реально может точно сформулировать то, что ему нужно. Если бы он это мог, он бы не обращался к профессионалам, которые должны это потом сделать. Поверьте, профессионал всегда лучше знает, как он может это сделать, какими способами, за какую цену и так далее. Это то, что касается технически сложной продукции. Ну а в части закупок, нам кажется, что все же имеет смысл возможность выбора между экономически эффективной закупкой – ее в принципе можно сделать по понятной методологии – и той ценой, которую предложил поставщик. Но давайте дадим заказчику возможность с этой ценой разобраться! Потому что текущая ситуация показывает, что даже получить обоснование на ту цену, которая предложена, нет реальной законной возможности. И это приводит к довольно большим проблемам.
Резюмируя, хотел бы сказать, что, к сожалению, формальный административный подход просто переводит коррупцию в другие плоскости и в другие формы, а не решает главную задачу.
Удальцов Юрий Аркадьевич, член правления, директор по инновационному развитию корпорации Роснано
Я хотел бы еще раз акцентировать внимание всех присутствующих на том, что не нужно пускаться в долгие споры о том, плох закон или хорош. Необходимо сконцентрироваться на том, что нужно сделать, чтобы реально двигаться вперед исходя из того, что уже есть. И давайте все же выведем дискуссию из политической плоскости. Во-первых, хочу сказать, что ФЗ-94 в конечном итоге базируется на гипотезе, что у нас плохая мотивация заказчиков. Именно в этом смысле я поддерживаю все попытки сделать Федеральную контрактную систему, и считаю, что в ней основой должно быть, собственно, планирование заказа и мотивации. Если мы решим эту задачу, тогда можно будет возвращаться к ФЗ-94 всерьез, всячески раздвигать его рамки и так далее.
У нас немотивированные заказчики, поэтому будем вводить жесткие процедуры. Да, они могут приводить к неэффективности, некоторые полагают, что они переформатируют под новые условия коррупционные схемы. Но, к сожалению, оптимизма по поводу скорости, с которой мы можем внедрить Федеральную контрактную систему, даже если мы ее разработаем, у меня не очень много. Мой опыт подсказывает, что такого рода инициативы реализуются годы. А хочется как-то начинать двигаться сейчас.
И в этой связи, мне не очень нравится понятие «Технически сложная продукция». И, признаюсь, мне сложно дать определение этому понятию. Какая-нибудь светодиодная лампочка – это сложный технический продукт или нет? В изготовлении – чрезвычайно сложный, в использовании – чрезвычайно простой. Даже компьютер стал чрезвычайно простым в использовании, хотя и чрезвычайно сложным в изготовлении. Поэтому мне кажется, нужно внести ясность в этот вопрос. Во-первых, совершенно точно есть товары длительного пользования, или те, у которых эксплуатационные расходы сравнимы или даже больше, чем собственно цена приобретения. Их бесполезно закупать по цене приобретения. Реально всех волнует приведенная стоимость. То есть расходы или стоимость владения. Давайте выделим эти товары. Они могут быть закуплены в достаточно простых процедурах, но там принципиальным является критерий: их просто нельзя закупать по стоимости приобретения. Иначе будем всегда закупать некачественный дешевый товар, который будет рваться, ломаться, и закупать его снова и снова каждый год. А заказчик будет иметь оправдание перед любым своим органом власти, который спрашивает с него за качество услуги – а что, я по ФЗ 94 и закупаю самую дешевую продукцию. И все будет хорошо. Мне кажется, критерий для этого можно сформулировать. И второй случай, когда вы закупаете товар, но вас не волнует цена этого товара, вас волнует, какое он оказывает влияние на всю систему в целом. Такие вещи нужно учиться закупать и разрешить критерий совокупного экономического эффекта. Он, конечно, должен быть сформулирован до того, как проводится конкурс или даже аукцион. Можно проводить даже аукционные процедуры, но пусть критерий будет заявлен и пусть все участники предоставляют информацию, достаточную для того, чтобы рассчитать. Воз ответственности там, конечно, возникает, как во всей продукции длительного пользования или косвенного эффекта, но он не меньше и не больше, чем в обычной ситуации. Есть третий случай. Мы не можем сформулировать требования к продукции. Мы не можем с вами в этот момент в этот момент сформулировать корректное техническое решение. Такие случаи точно есть, и по ним невозможно работать в тех процедурах, которые сейчас есть. Давайте для этого случая расширим эти процедуры. Они должны быть более сложными, многоэтапными и так далее. И, наконец, есть четвертый случай. Это творческий – я его для себя называю – конкурс, когда обсуждают НИР, НИОКР. То есть то, где мы с вами на самом деле исходно не можем сформулировать вообще критерий. И у нас есть в лучшем случае оценки типа «Это лучше этого», и то, зачастую вычисляемые только экспертно. Формального критерия для этого не существует. Если формального критерия для этого не существует, а это только экспертная оценка, то бесполезно строить такого типа процедуры.
И еще два случая. Первый, я образно его назову «творческие услуги», то есть услуги, в которых вы не можете объективно оценить качество иначе как экспертно. Невозможно такую вещь закупить по формальному конкурсу. Здесь обязательна предквалификация. Никакая страховая компания меня, к сожалению, не спасет как заказчика от риска некачественного исполнения. Просто мы по-разному понимаем предмет с исполнителем. Пока я с ним не поговорю, я не решу.
Давайте не забывать, что помимо проблемы ФЗ-94 есть проблема Бюджетного кодекса. Многие проблемы, которые у нас возникают, связаны с тем, что деньги поступают поздно, люди не могут реально закупать в рамках процедур и так далее. Мне кажется, нам необходимо возвращаться к вопросу Бюджетного кодекса. Как минимум, чтобы хотя бы власть чувствовала ответственность за то, чтобы деньги приходили вовремя. А то они приходят не вовремя, все тратят их плохо, а потом все начинают ругать тех, кто потратил, за то, что потратил их плохо.
Привалов Александр Николаевич, научный редактор журнала «Эксперт»
Позвольте поделиться впечатлением от человека, который очень давно и очень внимательно наблюдал за экономическим законотворчеством. Интонации, подобные сегодняшним, в некоторых выступлениях, я слышал последний раз в начале девяностых годов от ребят из Госкомимущества, от Дмитрия Валерьевича Васильева, Петра Петровича Мостового – от этих, когда-то очень знаменитых, а сейчас, наверное, не всем памятных уже людей, которые тогда готовили нормативную базу приватизации. Сегодня здесь прослеживается такой посыл: все сделано отлично, все сделано великолепно, вы сами ничего не понимаете, мы знаем, как изменить, но все уже сделано отлично, это мы знаем, как изменить... Эта позиция понятна, это позиция людей, которые вылезли пионерами в дикое поле – все понятно, по-человечески очень понятно. Но эта позиция не очень правильная, не очень выигрышная.
Малиновский Валерий Николаевич, председатель комитета по госзаказу «Опоры России»
«Опора России» - это общественная организация предпринимателей малого и среднего бизнеса. Имеет отделения в 80 регионах нашей страны, туда входит практически весь спектр малого и среднего бизнеса. У меня создается такое впечатление, что обсуждение здесь ведется пока только между чиновниками, а я хотел бы здесь выступить как представитель малого бизнеса, как непосредственный участник тех процессов, которые сейчас происходят в сфере госзаказа. Без представителей бизнеса, думаю, никак не обойтись.
Федеральная контрактная система, конечно, нам необходима, но ее нужно оформить и законодательно совершенствовать. Хотелось бы, чтобы в межведомственных комиссиях по работе Федеральной контрактной системы представители бизнеса тоже присутствовали. В частности, «Опора России». Потому что нас там пока нет. Как разрабатывается Федеральная контрактная система и каким образом она будет интересы бизнеса учитывать, когда бизнес, по сути, не задействован в становлении и совершенствовании этой системы, непонятно. Это первый важный момент.
Что касается борьбы с коррупцией, то, как мне представляется, сейчас главная цель – это не борьба 94 закона с коррупцией, а развитие конкуренции. Потому что только через развитие конкуренции мы сможем бороться с коррупцией, развивать инновации разного рода. Развивать конкуренцию можно через электронные торги. Мы полностью поддерживаем это начинание.
Мы категорически возражаем против изменения цены государственного контракта, введения квалификации и расторжения государственного контракта в одностороннем порядке заказчиком.
Геллер Яков Вениаминович, генеральный директор Агентства по госзаказу Республики Татарстан
Я хочу процитировать классика. У Станислава Ежи Леца есть замечательная фраза. Он говорит: «Когда заканчиваешь строить дом, обнаруживаешь, что обладаешь многими знаниями, которыми хотелось бы обладать до того, как начинаешь строить дом». И поэтому я обращаюсь к коллегам с тем, чтобы они помнили, что конечно, лучше всех в футбол играет и разбирается в футболе тот, кто сидит на трибуне стадиона.
По мере наступления эры электронных аукционов, обеспечивающих равнодоступность, будет все больше высказываться мнений о том, что, мол, все действительно хорошо и все равно надо что-то менять. Это вторая мысль, которую я хотел бы высказать.
Третье. У государства есть всего два способа помогать бизнесу. Один называется «льготы и преференции», а второй способ – доступ к закупкам регулируемых фирм – бюджетных организаций и учреждений. Я понимаю, почему те люди, которые формируют тарифы, так называемые тарифообразующие предприятия, так резко нападают на 94 закон. Потому что они понимают, что в скором времени этот закон, его принципы будут распространены на закупку товаров, продуктов, услуг для тарифообразующих предприятий.
Дашков Сергей Владимирович, директор института конкуренции технологий
Я бы хотел обратить ваше внимание на, может быть, необычный угол, под которым можно рассмотреть проблему закона 94-ФЗ. Задумайтесь, уважаемые коллеги, почему мы отождествляем цели системы размещения заказа, очевидные и правильные элементы системы, которые позволяют достигать этих целей – сайт, электронное размещение госзаказа, единые правила для всех уровней государственной и муниципальной власти, прозрачная структура закупок, борьба с коррупцией – и имеющийся на сегодняшний день –94-ФЗ? Цели закона мы наверняка все здесь поддерживаем. А инструмент? Многие из вас здесь работают по 94-ФЗ. Уважаемые коллеги, годится ли этот инструмент сейчас для достижения целей? Цели правильные, а вот что касается инструмента... Кто-то говорит – не хватает многоэтапных процедур, кого-то что-либо не устраивает в электронной системе закупок. Мне кажется, что закон 94-ФЗ как текст, как инструмент работы, по-моему, реформированию просто не подлежит в силу определенной особенности его развития.
Давайте посмотрим: разве отказ от не вполне адекватного инструмента означает отказ от принципов? Почему мы думаем, что если мы будем пытаться изменить в корне, допустим, инструмент достижения правильных целей, все обязательно кинутся воровать, и вся система размещения государственного заказа рухнет? Как человек, имеющий отношение к написанию текстов довольно больших объемов, я хотел бы основную, наверное, часть своего выступления посвятить проблеме языка закона 94-ФЗ. Этот инструмент необходимо менять, и менять кардинально, не по принципам, не по целям, а как инструмент и как текст.. Он создавался сложным образом. Сначала было 47 страниц, Потом со временем в него внесено 19 или 17 комплектов поправок. Он превратился в нечитаемый лоскутный документ. И эта проблема закона 94-ФЗ. Это не проблема борьбы с коррупцией. Это не проблема принципов. Никто не хочет отказываться от электронных аукционов, но этот документ невозможно читать.
Есть такая формула Флеша, индекс удобочитаемости текстов. Она сделана для английского языка, но есть работы, которые переводят коэффициенты Флеша на русский. Я взял текст исторической научно-популярной книги, текст первой части Гражданского кодекса Российской Федерации и закон 94-ФЗ. Формула Флеша рассчитывает удобочитаемость текста, исходя из соотношения количества слов в предложении и числа слогов в слове. Я не вдавался в подробности, насколько она адекватна, но, тем не менее, расчет сделал. Итак, от есть шкала от 0 до 100. Текст со значением 100 и более считается текстом для начальной школы, 0 – это крайне сложный текст. Возьмем Гражданский кодекс Российской Федерации. Средняя длина слогов в слове порядка трех, среднее число слов в предложении – 21. Коэффициент – 0,06. Крайне сложный текст. Научно-популярная книга исторического характера. Среднее число слогов в слове – 2,55, длина слов в предложении – 14,12. Коэффициент – 35.39. Текст умеренной сложности. И 94-ФЗ. Число слогов – 2,986 в слове, примерно как у Гражданского кодекса. Среднее число слов в предложении – 37,9, коэффициент – минус 21.89. Вот вам и абсолютно неудобочитаемый текст налицо. И позвольте процитировать для примера всего лишь одно предложение оттуда, оно не самое длинное: «В день вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, непосредственно перед вскрытием конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытием доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, или, в случае проведения конкурса по нескольким лотам, перед вскрытием конвертов с заявками на участие в конкурсе, поданными в отношении каждого лота, и открытием доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие...» Думаю, продолжать не стоит, здесь все говорит само за себя.
Гришанков Дмитрий Эдуардович, генеральный директор рейтингового агентства «Эксперт РА»
Коллеги, как я и говорил, нами будет подготовлена резолюция по итогам дискуссии, которая уже завтра будет находиться в широком доступе. И несколько слов по сути.
Никто не станет спорить с тем утверждением, что за четыре года, прошедших с момента принятия этого закона, мы уже продвинулись далеко вперед. Тем не менее есть целый ряд поправок, которые, на наш взгляд, должны быть туда внесены. 94-ФЗ – это не догма, которая никогда не может быть изменена. И можно и нужно стремиться к совершенствованию уже существующей базы. И резолюция, о которой я уже сказал, как раз будет содержать именно те конкретные предложения, которые нам удалось сформулировать в ходе данной конференции. Я хотел бы отметить, среди прочего, расширение применения практики качественных критериев, и особенно при заказе НИР. Следующий пункт – комплексная оценка работ. Нельзя оценивать только цену закупки, но должно быть послепродажное обслуживание и вообще совокупный экономический эффект. На мой взгляд, это тоже достаточно здравые вещи. Далее, все что касается определения НИР. На мой взгляд и на взгляд многих здесь выступавших, это нуждается в изрядной отработке. И наконец, предложение об аналитике по госзакупкам, которая на сегодняшний момент недостаточна. По госзакупкам уже накоплен огромный пласт информации, и вся она есть в открытом доступе, но вопрос в том, как лучше систематизировать информацию, чтобы все участники этих процессов получали развернутые и полные сведения относительно того, что покупается, по каким ценам, насколько это успешно. Вот это основные моменты резолюции, на которые я хотел обратить ваше внимание. Проект резолюции будет в отредактированном виде вывешен на сайте рейтингового агентства завтра, ровно через сутки, около двенадцати часов. Если у кого-то есть поправки, там будет адрес, по которому можно их сделать, и окончательная резолюция, я думаю, думаю, будет оформлена в понедельник-вторник.
