Т. А. Лаврова, начальник управления страхования ответственности ОСАО «Ингосстрах»
– На Ваш взгляд, являются ли предусмотренные законом виды финансового обеспечения достаточно эффективным инструментом защиты интересов государственных заказчиков?
– Такие формы финансового обеспечения, как банковская гарантия и залог денежных средств, – да. Что же касается страхования ответственности и поручительства, то здесь есть ряд вопросов. Единственное требование к поручителям, которое содержится в законе, – размер поручительства не может превышать 10% от размера собственных средств поручителя. При этом не ограничена максимальная сумма выданных поручительств. Так что поручителем может стать «пустышка», «накаченная» векселями, которая в принципе не способна исполнить свои обязательства. Я думаю, что государственные заказчики могут столкнуться с такой ситуацией если не сейчас, то в будущем, когда такие схемы начнут активно использоваться, и когда под них будут создаваться такие компании-поручители.
Что же касается страхования ответственности по государственным контрактам, то здесь несколько иная ситуация. Все участники страхового рынка имеют лицензии и соответствуют всем требованиям законодательства, и «пустышек» среди них нет. Однако факт остается фактом: выплаты по страхованию ответственности по госконтрактам сегодня составляют менее 3% от размера собранной премии. Причем сборы по этому виду страхования достаточно большие – за 9 месяцев 2009 года они составили порядка 3 млрд рублей. Из этого можно сделать вывод, что этот инструмент не работает.
– В чем кроется причина такой ситуации?
– На мой взгляд, основная проблема заключается не в страховых компаниях, а в том, что страхование ответственности в принципе не может использоваться в качестве обеспечения исполнения обязательства. Страхование ответственности по своей природе предназначено в первую очередь для защиты интересов страхователя, а не государственного заказчика. Так, объектом страхования ответственности являются имущественные интересы страхователя, связанные с его обязанностью возместить причиненные третьим лицам убытки. И этот страховой продукт направлен на защиту именно страхователя. Поэтому ни о каком регрессе к страхователю при страховании ответственности речи быть не может.
Что у нас получается на практике? Вот банальный пример из жизни. Был заключен контракт между поставщиком и государственным заказчиком на поставку импортной продукции. И товар задержали на таможне из-за каких-то формальностей. Соответственно, поставщик не смог соблюсти сроки контракта. Заказчик, имея гарантию неисполнения, может пойти в банк или в страховую компанию и получить возмещение тех убытков, которые он понес вследствие неисполнения контракта. Допустим, страховая компания выплачивает возмещение. Затем товар, наконец, растамаживают, и он попадает страхователю, который уже получил от госзаказчика аванс. Эти деньги остаются у него, поскольку вернуть их заказчику он не может, заказчик уже возместил свои убытки из средств обеспечения. Получается, страхователь остался и с деньгами, и с товаром – неосновательное обогащение. Если бы в этой схеме фигурировало не страхование ответственности, а банковская гарантия, то затем банк заявил бы регрессное требование к поставщику. И имела бы место совершенно нормальная ситуация, когда и госзаказчик удовлетворен, и финансовая схема хорошо сработала бы. При страховании ответственности это невозможно в силу того, что здесь отсутствует возможность регресса, поскольку мы защищаем интересы страхователя, а не третьих лиц.
Еще один очевидный минус страхования как формы обеспечения – это достаточно условный инструмент. Обусловлено страхование объемом покрытия и исключениями – законодательными и договорными. Так, например, в силу закона мы не можем выплатить возмещение, если страховой случай наступил в результате умышленных действий нашего страхователя. В случае с госзаказом, недобросовестное умышленное поведение поставщика; это один из рисков, от которого должно быть застраховано государство. Еще одно ограничение – это возмещение пеней, штрафов и неустоек, в том числе и зачетной неустойки, которая идет в счет возмещения убытков, так как страховщик по закону возмещает только убытки. Плюс ко всему страховщики прописывают различные исключения в договоре страхования, которые вытекают из желания ограничить объем покрытия.
Понятно, что для подрядчика зачастую главное – это получить госконтракт, и ему важно формально выполнить установленные законом требования, в том числе к обеспечению. Поэтому и покупаются полисы, не предоставляющие реальной защиты. Именно поэтому они стоят очень дешево – гораздо дешевле, чем банковская гарантия. С одной стороны, для мелкого и среднего подрядчика это здорово, ведь далеко не все могут получить банковскую гарантию и тем более найти поручителя или задепонировать средства. Но с другой стороны, система-то не работает.
И сейчас это уже очевидно всем. Страхование ответственности уже не применяют при проведении электронных аукционов, государственному заказчику предоставили право вообще исключать страхование из перечня возможных форм обеспечения. Но этим все и ограничились, поскольку в противном случае средний и малый бизнес оказался бы не у дел и лишился возможности участвовать в госзакупках.
– Какими минусами страхование ответственности за исполнение госконтрактов обладает для самого страховщика?
– Невозможностью качественного размещения. На Западе такие риски перестраховать нельзя. Что же касается российского рынка, то реальные объемы перестрахования – это максимум 0,5 млрд рублей. И это оптимистическая оценка с учетом облигаторов. Факультативно же риски госконтрактов сейчас вообще принимают единицы. В итоге, страховщику либо приходиться закрывать глаза на возможные последствия и брать на себя риск, надеясь, что ничего не случится, либо, и такие случаи тоже есть, требовать от страхователя при покупке полиса написать письмо о расторжении договора страхования с «открытой датой». Потом эти письма запирают в сейф и достают, если происходит страховой случай. Ничего другого с рисками на несколько миллиардов рублей сделать просто нельзя.
– Какие альтернативы можно предложить?
– Страховое сообщество вышло с предложением создать новый страховой продукт, аналогичный тому, что существует на Западе. Это страховые поручительства, которые, с одной стороны, имеют признаки обычного поручительства, а с другой – являются страховой операцией. На наш взгляд, это было бы разумным выходом, который позволил бы получить доступ к гарантиям и среднему, и мелкому бизнесу, но одновременно превратил бы страхование как форму обеспечения исполнения госконтрактов из профанации в работающий механизм. Хотелось бы отметить, что у финансового обеспечения исполнения государственного контракта, помимо защиты интересов заказчика, есть еще одна ключевая функция – это предварительная квалификация поставщиков со стороны страховых компаний. Сейчас в 99% случаев никакая предквалификация страховщиками не проводится. Приходит страхователь и говорит: нам завтра нужен полис, кто продаст дешевле? И четыре-пять компаний, которые конкурируют в этом сегменте рынка, начинают сбивать цену. Конечно, за такие деньги и за такое время страховая компания не будет оценивать ни финансовые возможности клиента, ни его материально-технические возможности исполнить контракт, ни репутационные риски. Хотя, по замыслу законодателя, именно поручитель должен проводить предварительную квалификацию, которую исключили из закона 94-ФЗ. И если страховщик видит, что компания не обладает достаточными ресурсами для исполнения госконтракта, то он, в принципе, должен отказать ей в предоставлении финансового обеспечения. Не взять с него увеличенную премию в связи с повышенным риском, а именно отказать. И в этих условиях неквалифицированные поставщики должны автоматически уйти с этого рынка. Но этот механизм заработал бы только в том случае, если от страхования ответственности мы бы пришли к такому более правильному и логичному инструменту, как страховые поручительства.
– А почему нельзя все это реализовать в страховании ответственности за нарушение договора? И почему бы страховщикам не предоставлять простые поручительства или банковские гарантии? Ведь они имеют на это право?
– Как я уже говорила, существуют, по крайней мере, два важных обстоятельства: страховые поручительства предоставляют возможность регресса и возможность перестрахования.
Банковская гарантия – непрофильная для страховой компании операция, сумма выданных банковских гарантий законодательно ограничивается 5% активов, этого явно недостаточно. Простое поручительство абсолютно неподконтрольно ФССН, кроме того, особенности налогообложения и невозможность перестрахования делают этот бизнес неинтересным для страховщиков. Допускаю, что поручительства могут даваться аффилированным структурам или крупным корпоративным клиентам, но на рынок – нет.
Кроме того, в отличие от страхования ответственности по госконтрактам, предоставлением страховых поручительств на Западе занимаются. Больше в Америке, меньше в Европе. Но потенциальная перестраховочная емкость у этого продукта есть. Поэтому страховое поручительство даст страховщику возможность более качественно подходить к оценке риска. Этот продукт предполагает совершенно иные принципы андеррайтинга, нежели при страховании ответственности. Здесь андеррайтинг больше похож на оценку кредитных рисков банками. Речь идет о выделении кредитных линий для каждого клиента, оценке и прогнозе его финансового состояния, материально-технической базы для выполнения контракта. Однако ввести у нас страховые поручительства довольно сложно, поскольку это потребует внесения изменений в основополагающие нормативные акты, в частности в Гражданский и Налоговый кодексы. И пока государство не заинтересуется в такого рода продукте, ничего сделать не получится.
– Поставщиков по госконтрактам тысячи. Готовы ли страховщики взвалить на себя такую нагрузку, ведь сегодня страховые компании не обладают необходимыми для этого ресурсами?
– Пока таких ресурсов нет ни у одной страховой компании, поскольку нет самого бизнеса. Сейчас ответственностью по госконтрактам обычно занимаются один-два человека, у которых есть только компьютер и принтер. Но если компании будут заинтересованы в качественной оценке рисков, так как им придется 100% отвечать по своим обязательствам, они найдут под это ресурсы. Или уйдут с рынка. Просто количество заменится качеством.
– На Ваш взгляд, целесообразно ли ввести квалификационный отбор финансовых организаций, которые могут предоставлять обеспечение исполнения госконтрактов?
– ФАС категорически против этого. Позиция ФАС сводится к тому, что единственным требованием к страховым компаниям является наличие лицензии, соблюдение тех правил, которые установлены законом. За выполнением этих требований следит регулятор рынка. Все остальное – это ограничение конкуренции. Но есть один важный момент. Когда речь идет о добровольном страховании, страхователь, прежде чем заключить договор со страховой компанией, посмотрит на опыт работы, квалификацию, размер собственных средств и другие основные показатели страховщика. И в компанию, которая занимается исключительно схемами, он не пойдет. Но когда речь идет об «обязаловке», основная цель страхователя – формально выполнить требование о страховании. Для него полис – просто доступ к торгам, и ему все равно, к кому идти. Поэтому заинтересованным лицом в данном случае является не страхователь, а госзаказчик. И по этой причине введение каких-то квалификационных требований к страховым компаниям в данном случае было бы разумным. Мы в рамках Национального комитета страховщиков ответственности пытались выйти с инициативой введения ограничения хотя бы по размеру собственного удержания на один риск – не более 10% от собственных средств. Затем эта инициатива трансформировалась в требование к поручителям. Но такого требования к страховым компаниям так и не появилось. Вместе с тем не секрет, что некоторые компании берут на себя риски, которые многократно превышают размер собственных средств, и такие компании гарантированно будут неспособны исполнить обязательства по крупным убыткам.
– Критики закона говорят, что финансовое обеспечение является недостаточно эффективным инструментом защиты интересов госзказчика, поскольку оно не покрывает весь возможный ущерб, вызванный неисполнением контракта. Может ли финансовое обеспечение покрыть и риск косвенного ущерба?
– Может. Но если мы говорим об обеспечении исполнения контракта, то приоритетом должно являться именно исполнение, а не возмещение убытков. То есть государственный контракт в первую очередь должен быть исполнен, и государство должно приложить для этого все усилия. Когда мы перекладываем всю ответственность на страховые компании, это дестимулирует и государственных заказчиков, и поставщиков. Финансовое обеспечение – это всего лишь инструмент возмещения убытков, а не стимул к исполнению контракта. Стимул к исполнению – это неустойки, штрафы. Кроме того, такие косвенные убытки должны быть документально подтверждены, а это не всегда возможно.
