25 февраля медиахолдинг «Эксперт» при поддержке Общественной палаты РФ провёл конференцию, главная цель которой – содействовать внесению позитивных изменений в систему регулирования госзакупок. Главная цель конференции, по мнению её организаторов, – содействовать внесению позитивных изменений в систему регулирования госзакупок
Чем закон хорош
Благодаря принятию Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (94-ФЗ) в России сформировалась система норм государственного регулирования госзакупок; появились механизмы санкций за нарушения этих норм. Главный позитивный результат действия закона, по словам директора Института анализа предприятий и рынков Государственного университета – Высшей школы экономики Андрея Яковлева, заключается в том, что «госзакупки состоялись как инструмент».
Об основных ценностях 94-ФЗ: открытости, прозрачности и конкурентности – напомнила участникам конференции советник Министра экономического развития РФ Ольга Анчишкина. Действительно, закон принципиально изменил систему государственного заказа. В нём закреплён отказ от любых форм осуществляемого по воле чиновника допуска компаний к торгам. Вместо административной предварительной квалификации введён принцип экономической предквалификации. Зафиксирован чёткий перечень требований к участникам торгов. Появилась такая форма торгов, как аукцион, в том числе электронный, что значительно ограничивает субъективизм в оценке предложений участников торгов и сужает пространство для коррупции. Условия заключённых контрактов признаны неизменными. Введена административная процедура обжалования действий заказчика, ущемляющих права участников торгов, равно как и административная ответственность заказчика за нарушение законодательства о размещении заказов. Обязательным стало размещение информации на официальных сайтах. Создан федеральный портал www.zakupki.gov.ru, на котором есть подробная информация о размещении заказов, включая реестр недобросовестных поставщиков.
Основные ценности 94-ФЗ: открытость, прозрачность, конкурентность
Экономический эффект от действия 94-ФЗ выразился в снижении стоимости закупок. По данным Минэкономразвития, в 2006 году экономия бюджетных средств составила около 107 миллиардов рублей, в 2007 году – около 167 миллиардов, а в 2008 – уже около 214 миллиардов рублей.
По результатам опроса, проведённого в сентябре 2008 года на вышеназванном федеральном портале, 74 процента предпринимателей поддерживают экономическую идеологию 94-ФЗ.
Чего в законе нет
Тем не менее, практика применения закона довольно быстро выявила его несовершенство. По оценкам некоторых экспертов, проведение госзакупок в рамках закона 94-ФЗ «в основном ориентировано на цены, тогда как качественные параметры закупаемых госорганами продуктов и услуг почти полностью игнорируются. Госзаказчик фактически лишён возможности выбора тех продуктов и услуг, которые ему необходимы с точки зрения качественных характеристик. Зато полную свободу действий получают недобросовестные исполнители заказов, имеющие возможность откровенно демпинговать». Отмечается, что применение 94-ФЗ, вопреки ожиданиям, «привело к всплеску коррупции и деградации целых секторов экономики».
Итоги исследования болевых точек законодательства и деловой практики в области госзакупок, проведённого в ГУ-ВШЭ, представил Андрей Яковлев. Он назвал четыре системные проблемы, которые предстоит решить в ходе совершенствования законодательства о госзакупках.
Во-первых, надо создать комплексную систему управления рисками госзакупок, которая охватывала бы как все типы рисков, так и все формы проявления рисков на всех этапах закупочного цикла – планирования закупок, размещения заказа, исполнения контрактов. Решению этой проблемы будет содействовать введение Федеральной контрактной системы.
Во-вторых, необходимо сбалансировать цели регулирования относительно конечной эффективности закупок.
По результатам опроса, проведённого в сентябре 2008 года на федеральном портале www.zakupki.gov.ru, 74 процента предпринимателей поддерживают экономическую идеологию 94-ФЗ.
В-третьих, нужно найти оптимальное сочетание прав и ответственности поставщика и госзаказчика, обеспечив защиту интересов всех добросовестных участников процесса госзакупок. До принятия 94-ФЗ баланс был нарушен в пользу госзаказчиков, затем маятник резко качнулся в сторону поставщиков. Сегодня пришло время восстановить баланс.
В-четвёртых, необходим учёт тех издержек, которые все участники торгов (как поставщики, так и госзаказчики) несут в связи с соблюдением процедур 94-ФЗ.
«Разработчики закона должны были реагировать на эти и другие проблемы, выявившиеся в ходе применения 94-ФЗ, особенно в отношении сложных / уникальных закупок. Однако они оказались не готовы провести типологизацию таких проблем и на этой основе обеспечить развитие инструментария закупок, – отмечается в докладе ГУ–ВШЭ. – Был выбран путь реализации частных решений по частным случаям – преимущественно в формате исключения соответствующих закупок из-под действия конкурентных процедур 94-ФЗ».
Со времени принятия закона в него было внесено 19 пакетов поправок. В результате, как полагают авторы доклада, «при всей исходной простоте своих базовых идей закон превратился в очень сложный и внутренне непоследовательный нормативный акт». Его объём увеличился более чем в 3 раза (с 47 до 147 страниц). Многие нормы закона допускают множественность толкований, практика правоприменения и предписания контролирующих органов вступила в коллизию с нормами Гражданского кодекса. «Несомненный положительный эффект при закупках простой стандартной продукции сочетается с потерями при закупках технически сложной продукции и услуг», – констатируется в докладе ГУ–ВШЭ.
В течение 2010 года все заказчики (федеральные, региональные, муниципальные) будут переведены на электронный аукцион
Таким образом, вопрос совершенствования законодательства о государственных закупках вновь оказался в повестке дня. Об этом говорилось и в Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, и в Послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 годах.
Что надо изменить
Участники конференции внесли конкретные предложения по корректировке 94-ФЗ и других законодательных актов. Значительная их часть была представлена экспертами Министерства экономического развития РФ и Федеральной антимонопольной службы. Вот наиболее существенные предложения о совершенствовании законодательства о госзакупках.
Предлагается конкретизировать положения 94-ФЗ о праве заказчиков на этапе подготовки технических условий закупки. В случаях, когда заказчик из-за отсутствия новационных знаний не способен чётко сформулировать предмет закупки, до начала электронных аукционов могут проводиться консультации и переговоры с потенциальными поставщиками, а ТЗ – уточняться.
Чтобы ориентировать госзаказчиков на закупку инновационной продукции, отраслевым федеральным органам исполнительной власти поручено разработать типовые требования (типовые контракты) к закупаемой продукции.
Чтобы ориентировать госзаказчиков на закупку инновационной продукции, отраслевым федеральным органам исполнительной власти поручено разработать типовые требования к закупаемой продукции.
В целях недопущения сговора участников на торгах предлагается внести поправки, направленные на введение поэтапного обязательного электронного аукциона. В течение 2010 года все заказчики (федеральные, региональные, муниципальные) будут переведены на электронный аукцион по утверждённому Правительством РФ перечню 236-р. Для проведения таких аукционов Минэкономразвития России и ФАС России уже отобрали пять общероссийских электронных площадок. До 1 января 2011 года должен быть введён в эксплуатацию новый сайт, а всем представителям госзаказчиков (около 1 миллиона человек) в течение 2010 года будет обеспечена выдача электронно-цифровых подписей для регистрации и работы на сайте.
МЭР готовит изменения в арбитражно-процессуальное законодательство, которые позволят ввести короткую судебную процедуру расторжения государственных и муниципальных контрактов при их ненадлежащем исполнении – не более полутора месяцев. Одна из мер – замена обычного порядка уведомления сторон в случае судебного рассмотрения на электронное.
В целях защиты бюджетных средств от мошенников в министерстве разрабатываются поправки, направленные на введение обязательности выставления требований об обеспечении исполнения всех контрактов – обязательной экономической предквалификации.
В ближайших планах Минэкономразвития подготовка поправок и в бюджетное законодательство. Одни поправки должны закрепить переход от принципа обязательности «освоения» бюджетных средств к принципу поощрения заказчиков, решивших поставленные задачи и при этом сэкономивших бюджетные средства. Другие – обеспечить возможность заключения государственных контрактов на период, превышающий период доведения лимитов бюджетных средств, причём не только в рамках ФЦП. Пока контракты заключаются, как правило, на один год, что затрудняет закупки длящихся услуг и работ, а также препятствует госзакупкам инновационного характера.
Контракты заключаются, как правило, на один год, что затрудняет закупки длящихся услуг и работ, а также препятствует госзакупкам инновационного характера.
В проекте резолюции по итогам конференции «94-ФЗ: как улучшить закон» изложены предложения по изменению действующей системы законодательного регулирования госзакупок в России. В частности, предлагается «разработать ясные и прозрачные методики определения начальной цены государственного и муниципального контракта». Рекомендуется «предусмотреть возможность для закупок товаров (работ по созданию продукции) с длительным жизненным циклом, стоимость которого сопоставима или превышает цену данного товара (работы) в момент покупки, устанавливать начальную цену государственного контракта, исходя из совокупного экономического эффекта закупки». А также «предусмотреть возможность прямого заключения контракта государственными заказчиками с поставщиками уникальной продукции на послепродажное обслуживание (сопровождение) и модернизацию».
Практически все участники конференции считают необходимым создание единой системы мониторинга государственных и муниципальных закупок, позволяющей проследить историю конкретной закупки от этапа объявления о проведении торгов до этапа завершения исполнения контракта.
Практически все участники конференции считают необходимым создание единой системы мониторинга государственных и муниципальных закупок.
О тексте закона и не только о нём
Острой дискуссии на пленарном заседании не было. В прениях выступили всего три участника конференции. По мнению эксперта Общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» Валерия Малиновского, главной целью совершенствования 94-ФЗ должна быть не борьба с коррупцией, а развитие конкуренции. Кроме того, он выступил против изменения цены государственного контракта, введения квалификации и расторжения госконтракта заказчиком в одностороннем порядке.
Введение в закон термина «уникальные закупки», как считает Генеральный директор ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан» Яков Геллер, приведёт к ограничению равнодоступности.
Директор Института конкурсных технологий Сергей Ташков выразил свою позицию однозначно: цели 94-ФЗ правильные, но как инструмент работы, как текст, закон реформированию не подлежит». В результате многочисленных поправок закон «превратился в нечитаемый лоскутный документ», уточнил выступавший. В качестве аргумента Сергей Ташков процитировал пункт 2 статьи 26 закона, написанного, по его словам, «очень скверным языком», за что сорвал аплодисменты аудитории. В самом деле, уловить смысл пункта 2 действительно непросто – в одном предложении, включающем 168 слов, словосочетание «заявки на участие в конкурсе» повторяется в разных падежах 11 раз. Конечно, от наших юристов трудно ожидать изысков стиля, но закон должен быть понятен всякому человеку, читающему текст.
Анна Горбатова
Электронное издание «НАУКА И ТЕХНОЛОГИИ РОССИИ – STRF.ru»