1. Реформа пассажирских железнодорожных перевозок: проблемы и перспективы
Создание прозрачной и эффективной бизнес-модели пассажирских железнодорожных
перевозок сейчас становится ключевым элементом реформы железнодорожного транспорта. Проблемы
перекрестного субсидирования и отсутствие конкурентной среды в пассажирском секторе негативно
влияют на систему железнодорожных перевозок в целом и в конечном итоге снижают
конкурентоспособность всей экономики.
Сегодня процесс реформирования пассажирских железнодорожных перевозок,
наконец, перешел в практическую плоскость. С 1 июля 2006 года в структуре ОАО "РЖД"
(далее — РЖД) выделена Федеральная пассажирская дирекция, которая, как планируется,
должна стать прообразом будущей пассажирской компании. Однако формирование новой структуры
— лишь первый шаг в этом направлении. Государству и РЖД предстоит распутать целый клубок
проблем и противоречий, копившихся десятилетиями, чтобы превратить пассажирские перевозки
в рентабельный и инвестиционно привлекательный бизнес.
Как сохранить доступность железнодорожных тарифов для всего населения
страны (ведь в России железные дороги просто обречены выполнять функции социального
перевозчика), одновременно осуществляя многомиллиардные вложения в модернизацию и развитие
устаревшей инфраструктуры и изношенного подвижного состава? Какие механизмы нужно запустить,
чтобы развивать конкуренцию не только на прибыльных и востребованных маршрутах, но и в
сегменте социальных перевозок? Какие формы партнерства с государством и частным капиталом
наиболее эффективны с точки зрения активизации инвестиционной активности? Вот лишь немногие
вопросы, ответы на которые придется найти в ходе реформы.
Реликт советской эпохи
После 15 лет рыночных реформ в стране экономика пассажирских железнодорожных
перевозок во многом основывается на социалистических принципах хозяйствования. Создав РЖД,
государство возложило на компанию ответственность за выполнение социальных железнодорожных
перевозок по заведомо заниженным тарифам, не предложив никакого механизма компенсации потерь.
В результате бизнес-структура, которой является РЖД (несмотря на 100%-ное участие государства
в капитале), фактически вынуждена выполнять абсолютно несвойственную бизнесу роль — дотировать
из собственных доходов социальные обязательства государства. В 2005 году тарифы компенсировали
менее 75% расходов на перевозку пассажиров (подробнее см. главу 2).
Конечно, перекрестное субсидирование — не новость для российских естественных
монополий. Однако для РЖД такая "социальная ответственность" особенно обременительна. Ведь
в отличие от "Газпрома" железнодорожники не имеют гигантских экспортных поступлений. Даже
РАО "ЕЭС России", также как и РЖД оперирующее преимущественно на внутреннем рынке, находится
в лучшем положении. Доля затрат на производство электрической и тепловой энергии для населения
в общей себестоимости энергохолдинга составляет около 8%, тогда как на пассажирские перевозки
в РЖД приходится свыше 20% себестоимости. В 2005 году объем убытков от пассажирских перевозок
в РЖД превысил 47 миллиардов рублей. Неудивительно, что по уровню прибыльности железнодорожники
— явные аутсайдеры среди других естественных монополий. Так, в 2005 году рентабельность по
чистой прибыли у "Газпрома" составляла 16,5%, у РАО "ЕЭС России" — 6,7%, а у РЖД — 1,3%.
Однако проблема не ограничивается низкой рентабельностью РЖД. Господствующие
в сегменте пассажирских перевозок принципы плановой экономики порождают в пассажирском комплексе
весь букет "родовых" болезней, свойственных социалистическому хозяйствованию. Главная из них
— низкая эффективность деятельности и отсутствие стимулов для снижения издержек и повышения
качества услуг. В ситуации, когда менеджмент компании узнает о расходах по пассажирским
перевозкам после завершения отчетного периода, ни о каком управлении стоимостью говорить
не приходится.
Некомпенсируемые убытки в пассажирском сообщении крайне отрицательно влияют
на сегмент грузовых перевозок. Перекрестное субсидирование снижает конкурентоспособность
наших грузоперевозчиков по сравнению с зарубежными. Между тем, скорое вступление России в
ВТО откроет отечественный рынок для иностранных перевозчиков, что приведет к неизбежному
ужесточению конкурентной среды. Кроме того, завышенные тарифы оттягивают транзитные
грузопотоки на альтернативные маршруты (например, доставка грузов морским путём или Южные
маршруты из Азии в Европу).
В итоге от существующей системы пассажирских перевозок страдают все.
Пассажиры, путешествующие по стране в вагонах 30-летней давности без кондиционеров и
элементарных гигиенических условий, получают заведомо низкокачественные услуги.
Грузоотправители вынуждены переплачивать за грузоперевозки, невольно разделяя
социальное бремя с РЖД. Отечественные производители пассажирского подвижного
состава довольствуются лишь теми заказами, которые удается выкроить из инвестиционной
программы РЖД, тогда как полномасштабные инвестиции в развитие технической базы
пассажирских перевозок обеспечили бы многолетний бум в железнодорожном машиностроении.
В проигрыше остается и государство: ведь перекрестное субсидирование ограничивает
инвестиционные возможности РЖД, а изношенная инфраструктура железнодорожных перевозок
снижает конкурентоспособность экономики.
Ситуацию не удастся переломить до тех пор, пока сегмент пассажирских
перевозок не будет функционировать как бизнес. Для этого необходимо перейти от перекрестного
субсидирования к прямому бюджетному финансированию пассажирских перевозок.
В поисках бизнес-модели
Практика дотирования государством пассажирских железнодорожных перевозок
широко распространена в мире. Хотя в ходе реформирования пассажирского сектора ряду стран
удалось добиться создания рентабельных пассажирских компаний (хрестоматийный пример — Япония),
распространить этот опыт на Россию в обозримой перспективе не получится. Причиной тому -
огромные размеры территории, невысокая плотность населения и низкий уровень доходов населения
(подробнее — см. раздел 3 настоящей записки). Поскольку обеспечение мобильности населения -
одна из задач государства (право граждан на свободу перемещения напрямую записано в Конституции
Российской Федерации) правительство будет вынуждено поддерживать пассажирские
перевозки по самым заниженным тарифам. Ведь по уровню доступности никакие другие виды транспорта с
железной дорогой сравниться не могут. Поэтому речь идет лишь о выборе наиболее эффективного
механизма государственных дотаций.
С точки зрения экономики, наиболее правильно бы организовать систему прямых
адресных дотаций малообеспеченным пассажирам. В результате монетизации льгот, проведенной
в начале 2005 года, доходы от пригородных перевозок выросли в 2,4 раза, а убытки РЖД от
этого вида деятельности сократились с 27 миллиардов рублей в 2004 году до 20,3 миллиарда
рублей в 2005 году. Однако распространить эту практику на пассажирские перевозки дальнего
следования правительство пока не готово. Единственный выход в этих условиях — финансирование
государством убытков РЖД, возникающих от социальных пассажирских перевозок. Первый шаг в этом
направлении уже сделан. В 2007 году из бюджета будет выделено 10,9 миллиарда рублей на
частичную компенсацию потерь РЖД от перевозок в дальнем следовании. Однако эта сумма
покроет лишь 40% убытков от этих маршрутов.
Общий объем потребных бюджетных дотаций руководство РЖД оценивает в
53 миллиарда рублей (из них 27 миллиардов рублей — перевозки дальнего следования, 26 миллиардов
рублей — пригородные перевозки). Однако само по себе предоставление бюджетных субсидий РЖД
даже в этом объеме не станет панацеей. Выделенные деньги могут просто раствориться в сложной
структуре железнодорожного монополиста. Ведь полностью разделить расходы на пассажирские
перевозки и перевозки грузов сейчас невозможно уже хотя бы по причине наличия общей
инфраструктуры перевозок. Эффективный контроль над расходованием бюджетных средств и
проведение гибкой политики в сфере управления перевозками возможны только при соблюдении
двух условий.
Во-первых, государственные дотации должны осуществляться в рамках долгосрочного
государственного заказа, конкретизирующего объем социальных пассажирских перевозок, который
готово финансировать государство, и тарифы на перевозку, исходя из установленных требований
к скорости, типу подвижного состава, минимальной номенклатуры предоставляемых услуг.
Во-вторых, точное определение объема бюджетных дотаций возможно только
в результате обеспечения прозрачного разделения расходов между пассажирскими и грузовыми
перевозками. Попытки вести раздельный учет, предпринимаемые РЖД сегодня, бесспорно,
необходимы, но реальные данные об объемах и составляющих возможных затрат пассажирской
компании можно получить лишь после изменения действующей структуры тарифа на пассажирские
перевозки.
Тарифные инновации
Существующая в настоящее время структура тарифа на пассажирские перевозки
препятствует развитию реформы. Сейчас тариф условно разделен на две составляющие: так
называемый "билет" (включающий расходы на транспортную структуру и локомотивы) и "плацкарта"
(услуги транспортной компании и вокзалов). Практически такая система лишает специализированного
пассажирского перевозчика возможности оценить затраты на оплату услуг владельца инфраструктуры,
вокзалов, тягового подвижного состава. Не зная структуры предстоящих расходов, вести
эффективный бизнес немыслимо.
Существенные подвижки в ситуации возможны после утверждения разрабатываемого
нового прейскуранта 10-02-16, предусматривающего четкое выделение инфраструктурной, вагонной,
локомотивной и вокзальной составляющих. Ожидается, что новый прейскурант вступит в силу осенью
2006 года. Однако даже такая структура тарифа уже представляется недостаточно детальной.
По мнению руководителя Федеральной пассажирской дирекции Валерия Шатаева, инфраструктурная
составляющая тарифа должна быть разделена на начально-конечные операции (маневровая работа
по подаче и уборке вагонов, формирование пассажирских составов) и движенческие операции.
В этом случае перевозчик сможет адекватно оценить экономическую эффективность создания
собственного (или арендованного) парка маневровых тепловозов. Следует рассмотреть также
возможность разделения и вокзальной составляющей.
Помимо четкого структурирования тарифа необходима его сезонная и географическая
диверсификация. Сегодня РЖД вынуждено содержать около 3000 вагонов в резерве для обеспечения
летнего пика перевозок. Естественно, что расходы на поддержание в рабочем состоянии вагонов,
эксплуатируемых в лучшем случае три месяца в году, экономически нецелесообразны. Между тем,
регулируемые государством тарифы на пассажирские перевозки определяются только классом
вагонов (общие и плацкартные) и никак не связаны с сезоном отправления и направления
поездов.
Осуществление дотируемых государством социальных перевозок в сезон
повышенного спроса на них — экономический нонсенс. Ведь для большинства малообеспеченных
граждан поездка к морю летом почти недоступна уже вследствие общего роста цен на услуги
по размещению и питанию. Поэтому тарифы в летний период просто обязаны обеспечивать
перевозчику прибыль. В то же время спад спроса на перевозки в осенне-зимний период
делает целесообразным резкое снижение тарифов в это время года. В принципе некоторые
шаги в этом направлении уже сделаны. Сейчас тарифы корректируются посредством сезонных
коэффициентов, предусматривающих скидки или надбавки к стоимости проезда в размере
20%-25% в зависимости от времени года. Однако столь узкий диапазон изменения тарифов
явно недостаточен для эффективной маркетинговой политики. Железнодорожникам стоит
учесть опыт авиакомпаний, ведь цены на авиабилеты могут варьироваться в разы в
зависимости от сезона и востребованности конкретного рейса.
Инвестиционные перспективы
Ключевой проблемой пассажирского комплекса является крайне тяжелое
состояние материально-технической базы перевозок. Износ основных фондов здесь намного
выше, чем в промышленности. Коэффициент износа зданий и сооружений в 2005 году составлял
70%, а пассажирских вагонов — 65,5%. В 2006-2007 году 10% вагонного парка потребуют
списания по сроку службы, 40% вагонов имеют срок службы более 19 лет, а 70% парка не
оборудованы системами кондиционирования воздуха. Объем закупаемых вагонов снизился с
1615 единиц в 1992 году до 183 вагонов в 1998 году. В 2006 году планируется закупить
731 вагон, однако, этого явно недостаточно. Общая потребность в инвестициях в модернизацию
парка подвижного состава в ближайшие 10 лет оценивается в 280 миллиардов рублей, а с
учетом необходимого обновления инфраструктуры эта сумма увеличивается до 400 миллиардов
рублей.
Собственных средств для столь масштабных капиталовложений у РЖД нет.
За счет амортизации можно профинансировать в лучшем случае лишь четвертую часть потребных
инвестиций. Надежда на привлечение частных инвесторов может появиться лишь после создания
самостоятельной безубыточной пассажирской компании, что, в свою очередь, возможно только
после полной компенсации государством убыточных перевозок. Вряд ли это случится раньше
2009-2010 годов.
Между тем, ни действующие тарифы, ни расчетные объемы бюджетных субсидий
не учитывают инвестиционной составляющей. Поэтому необходимо четко понимать, что только
начала бюджетных субсидий недостаточно для проведения модернизации технической базы
комплекса. Масштаб накопившихся проблем в этой сфере не позволяет обеспечивать ожидаемый
рост перевозок и может напрямую угрожать безопасности движения. Для того чтобы инвестировать
в техническое перевооружение в ближайшие годы придется увеличивать тарифы на перевозки.
Но даже в этом случае, без прямого участия государства в части программ по обновлению парка
подвижного состава и инфраструктуры кардинально изменить ситуацию не удастся.
Одним из приоритетов государственной политики на железнодорожном
транспорте должно стать строительство инфраструктуры для организации высокоскоростных
перевозок. По своим масштабам и воздействию на общую экономическую среду этот проект
вполне может претендовать на статус национального.
Вне конкуренции
Создание конкуренции в пассажирских перевозках необходимая, но крайне
трудно реализуемая мера. В настоящее время зачатки конкуренции в этом сегменте просматриваются
лишь на наиболее прибыльных направлениях. Так, в августе 2005 года по маршруту Москва -
Санкт-Петербург — Москва стал курсировать первый частный поезд "Гранд Экспресс", принадлежащий
компании "Гранд Сервис Экспресс". В пригородном сообщении работает десяток компаний,
организованных РЖД совместно с местными администрациями наиболее финансово независимых
регионов. Планы других корпораций стать операторами пассажирских перевозок пока далеки
от практической реализации. Однако даже если их инициативы получат развитие, бизнес новых
игроков будет сконцентрирован лишь на высокодоходных направлениях. Вряд ли от этого выиграет
сколь-либо значительная часть пассажиров.
Между тем, государство очень заинтересовано в развитии конкуренции на
железных дорогах. Создание независимых от РЖД перевозочных компаний может стать эффективным
инструментом снижения бюджетных субсидий на пассажирские перевозки. Однако в этом случае
деятельность новых операторов пассажирского подвижного состава должна охватывать и социальные
перевозки. Только тогда федеральное правительство или местные власти смогут выбрать наиболее
эффективного пассажирского перевозчика и минимизировать бюджетные расходы.
|
Facebook
Реформа пассажирских железнодорожных перевозок: проблемы и перспективы