Войти Восстановить пароль?
Приветствуем Вас на обновленном сайте рейтингового агентства "Эксперт РА"!
Мы постарались сделать доступ к материалам более простым и понятным, переработали навигацию и способы подачи информации для более прозрачного доступа к ней. Однако, если у Вас возникли вопросы или Вы нашли ошибку - просим обращаться по адресу info@raexpert.ru. Желаем плодотворной работы!
Зарегистрированные пользователи
имеют расширенный доступ
к материалам сайта
Зарегистрироваться
Сопоставление шкал Требования регуляторов Матрица переходов Обзоры рынка услугПроекты методологий Список всех рейтингов
Банки Компании (финансовый сектор) Компании (нефинансовый сектор) Факторинговые компании Лизинговые компании МФО (микрофинансовые организации) Регионы (муниципалитеты) Суверенные правительства (страны) Кредитный климат стран и территорий Страховые компании (универсальные и по страхованию жизни) Инвестиционные компании Депозитарии НПФ (негосударственные пенсионные фонды) Гарантийные фонды Облигационные займы Ипотечные сертификаты участия Структурированные финансовые продукты Управляющие компании СМО (страховые медицинские организации) Агенты по сопровождению ипотечных закладных Качество (корпоративного) управления Качество систем риск-менеджмента Привлекательность работодателей Качество услуг ЛПУ Функциональность интернет-банкинга Эффективность управления ПИФами Качество управления закупочной деятельностью в компаниях с государственным участием Регионы России Регионы Казахстана
Международные рейтинги Рейтинги под наблюдением
Календарь начала сбора анкет и публикации Список всех рэнкингов
Контакты
Рейтинговое агентство RAEX («Эксперт РА»)
Адрес: Бумажный проезд, 14, стр. 1
Общие вопросы: info@raexpert.ru

Секретариат
Марьям Газиева
тел: (495) 225-34-44, 617-07-77 (доб. 1610)
e-mail: referent@raexpert.ru

PR служба
Сергей Михеев
(по запросам СМИ и общим вопросам работы PR-службы)
тел: (495) 225-34-44, 617-07-77 (доб. 1650)
факс: (495) 225-34-44
e-mail: mikheev@raexpert.ru

Екатерина Свищева
(по вопросам информационного сотрудничества и аккредитации СМИ)
тел: (495) 225-34-44, 617-07-77 (доб. 1640)
факс: (495) 225-34-44
e-mail: pr@raexpert.ru

Отдел продаж
Мариам Яндиева
тел: (495) 225-34-44, 617-07-77 (доб. 1896)
факс: (495) 225-34-44
e-mail: sale@raexpert.ru

RAEX (Эксперт РА) – крупнейшее в России международное рейтинговое агентство c 19-летней историей. RAEX (Эксперт РА) является лидером в области рейтингования, а также исследовательско-коммуникационной деятельности.

На сегодняшний день агентством присвоено более 700 индивидуальных рейтингов. Это 1-е место и около 42% от общего числа присвоенных рейтингов в России, 1-е место по числу рейтингов банков, страховых и лизинговых компаний, НПФ, микрофинансовых организаций, гарантийных фондов и компаний нефинансового сектора.

Рейтинги RAEX (Эксперт РА) входят в список официальных требований к банкам, страховщикам, пенсионным фондам, эмитентам. Рейтинги агентства используются Центральным банком России, Внешэкономбанком России, Московской биржей, Агентством по ипотечному жилищному кредитованию, Агентством по страхованию вкладов, профессиональными ассоциациями и саморегулируемыми организациями (ВСС, ассоциацией «Россия», Агентством стратегических инициатив, РСА, НАПФ, НЛУ, НСГ, НФА), а также сотнями компаний и органов власти при проведении конкурсов и тендеров.

Исследования. Порядка 100 публичных исследований и обзоров готовит RAEX (Эксперт РА)  ежегодно. Среди них отраслевые обзоры по страхованию, банкам, УК, лизинговым и факторинговым компаниям, аудиторам, консультантам и другим отраслям экономики. В рэнкингах агентства принимает участие около 5 тысяч компаний различных сегментов экономики. База данных агентства содержит порядка 30 тысяч наименований компаний. Одним из новых проектов агентства в 2012 году стал рейтинг вузов России. В 2016 году агентство RAEX (Эксперт РА) стало первой в России и четвертой в мире организацией, чьи рейтинги вузов успешно прошли международный аудит IREG Observatory: международные эксперты подтвердили, что методология рейтинга вузов России RAEX (Эксперт РА), процедуры его подготовки и представление результатов отвечают стандартам высокого качества.

Мероприятия. Ежегодно агентством проводится около 20 мероприятий деловой направленности, которые посещают в общей сложности более 4 тысяч человек: представители власти, бизнеса, науки и профессиональных объединений. Все мероприятия, организуемые RAEX (Эксперт РА), освещаются ведущими телевизионными, печатными и электронными СМИ.


 

Финансовые механизмы межрегионального выравнивания

Г.В. Марченко, канд. геогр. наук
О.В. Мачульская, канд. экон. наук

для журнала "Финансы и кредит", 2000, № 1.

Проблема межрегионального неравенства
Зарубежный опыт межрегионального бюджетного выравнивания
Опыт создания отечественной системы бюджетных отношений регионов и федерального центра
Современный этап - трансформация межбюджетного выравнивания
Проблемы изменения подхода к межрегиональному бюджетному выравниванию

Проблема межрегионального неравенства

Неравномерность развития различных частей единого государства характерна для всех стран мира как в силу объективных естественно-природных условий, так и в результате хозяйственной деятельности человека. Это часто является причиной недовольства населения и элит как "богатых", так и "бедных" регионов, повышает уровень социальной напряженности в стране и вызывает различного рода конфликты, вплоть до вооруженных. Поэтому проблема ликвидации или, по крайней мере, уменьшения неравномерности в уровне социально-экономического развития регионов относится к числу сложнейших макроэкономических задач и важнейших внутриполитических целей практически любого государства.

Однако степень межрегиональных социально-экономических различий в существенной мере определяется размерами страны.

Если страна невелика и обладает развитой экономикой, то, как правило, дифференциация уровня производства и потребления от региона к региону не бывает большой. Напротив, для крупных стран с территориально неравномерно развитой экономикой, как правило, характерны чрезмерные межрегиональных контрасты в уровне социально-экономического развития. В таких странах несвоевременность и недостаточность принимаемых мер для решения проблемы межрегионального выравнивания инициируют центробежные тенденции и могут привести к распаду государств.

Россия представляет собой государство, уникальное по пространственной протяженности, степени территориальной социально-экономической дифференциации и этнической мозаичности. В основе социально-экономической дифференциации регионов России лежат природно-климатические, культурно-исторические факторы и результаты процесса формирования территориальной структуры хозяйства.

Межрегиональные контрасты в нашей стране на всех этапах ее развития были весьма значительны. Несмотря на то, что в советское время идея равенства была основой идеологического "каркаса" общественного строя СССР, утверждение принципа территориальной справедливости не получило удовлетворительного разрешения. В 1991 году при среднем уровне душевых расходов в размере 1243 руб. они колебались от 139 руб. до 4253 руб. (различие в 31 раз). Разрывы в 3-4 раза по основным социальным показателям были обычным делом.

В современной России по-прежнему весьма контрастны по уровню экономического развития и условиям жизни населения центр и провинция: столица и региональные центры, а в свою очередь, региональные центры и периферия. Для нее характерны беспрецедентные различия между равностатусными по Конституции субъектами федерации:

  • по уровню урбанизированности территории - от нулевого (100% сельского населения в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе) до максимального (100% городского населения в Москве)
  • по площади территории - в 388 раз - между республиками Саха и Северная Осетия - Алания
  • по численности населения - в 454 раза - между Москвой и Эвенкийским автономным округом (в 1996 г. эти же субъекты различались в 434 раза)
  • по уровню собственных доходов бюджета на душу населения - в 107 раз - между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Дагестан (в 1996 г. между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия разрыв был в 109 раз, а в 1997г. - 178 раз)
  • по уровню расходов бюджета на душу населения - в 25,7 раза - между Ямало-Ненецким автономным округом и Пензенской областью (в 1996 г. Корякский автономный округ и Пензенская область различались в 14,6 раза, а в 1997г. Ямало-Ненецкий автономный округ и Республика Ингушетия различались в 22,7 раз)
  • по объему валового регионального продукта на душу населения - в 36 раз - между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия (в 1996 г. Магаданская область и Республика Ингушетия различались в 18 раз).

Вместе с тем, во многих странах с рыночной экономикой проводится достаточно успешная финансовая политика межрегионального выравнивания, основными механизмами которой являются региональная налогово-бюджетная и структурно-инвестиционная политика. К примеру, объем произведенного национального дохода различается между штатами США лишь в 1,3 раза, а собственные бюджетные доходы на душу населения между землями ФРГ - в  1,5 раза.

Зарубежный опыт межрегионального бюджетного выравнивания

Роль региональной налогово-бюджетной политики состоит в непосредственном воплощении "территориальной справедливости" применительно к условиям конкретной страны.  Эта политика определяет систему взаимоотношений центра и регионов и является важнейшим фактором государственного единства. Для решения проблемы межрегиональной дифференциации в разных зарубежных странах существуют собственные системы методов государственной бюджетной политики выравнивания уровня социально-экономического развития регионов. Система государственного выравнивания региональных диспропорций, как правило, закреплено конституционно.

Для каждой страны возможен выбор в широком диапазоне между двумя полярными моделями организации бюджетной системы: конкурентной и кооперативной. Конкурентная модель в большей степени способствует эффективности и повышению темпов экономического роста.  Кооперативная модель направлена на бюджетное выравнивание региональных диспропорций, т.е. на территориальную справедливость.

Конкурентная модель обладает следующими основными особенностями:

  • высокой степенью децентрализации управления (из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства товаров и услуг - первые две преимущественно отнесены к сфере деятельности центрального, а третья - делится между тремя уровнями власти, но считается главной в деятельности региональных правительств)
  • высокой степенью финансовой независимости и самостоятельности региональных властей (совместное федерально-региональное использование налоговых баз, закрепление за каждым уровнем власти своих налогов)
  • слабым участием центрального правительства в политике выравнивания горизонтальных диспропорций.

Важнейшим условием функционирования данной модели является высокая мобильность населения.

Ярким примером конкурентной модели организации бюджетно-налоговой системы является американская система "бюджетного федерализма", характеризующаяся большой степенью независимости регионов от центра и минимизацией его перераспределительных функций. Такая система сформировалась в результате традиционного стремления штатов к финансовой самостоятельности. Напротив, идея целенаправленного бюджетного выравнивания "сверху" никогда не была здесь популярной, и не регламентирована Конституцией США. Американские законодатели убеждены, что "централизованное" бюджетное выравнивание может подорвать стимулы к поиску новых бюджетных доходов и к экономии государственных средств, ослабить ответственность властей штатов перед их избирателями. Поэтому в системе "бюджетного федерализма" США практически отсутствует столь привычное для России прямое перераспределение средств отдельным штатам из федерального бюджета.

Вместе с тем, в США на протяжении всей истории и, особенно, в последние десятилетия был выработан достаточно эффективный механизм государственного управления выравнивания межрегиональных бюджетных диспропорций. Основными его компонентами являются: бюджетное самофинансирование штатов и система финансирования федеральных целевых программ.

Начатая в 70-ые годы государственная политика усиления бюджетного самофинансирования штатов вошла в историю под названием "нового федерализма". В начале 80-х годов в условиях катастрофических бюджетных дефицитов и общего падения эффективности экономики правительство США еще больше усилило акцент на самофинансирование региональных социальных расходов за счет региональных налогов.

Реализация этого принципа обеспечивается равноправием штатов и федеральных властей в бюджетной сфере. В штатах установлены те же налоги по наименованию, которые собираются в федеральный бюджет - подоходный налог с населения и налог на прибыль корпораций. Однако право установления этих налогов является исключительной прерогативой самого штата. Большинство штатов имеют собственные налоговые службы.

Подоходным налогом облагает своих граждан примерно 45 штатов. Этот налог является и самым главным федеральным налогом.

К федеральным относится также и налог с фонда заработной платы, поступления от которого идут на финансирование социальной сферы (различные пособия и выплаты пенсионерам и инвалидам, медицинское страхование и т.д.).

Налог на прибыль корпораций собирается примерно в 40 штатах. Поступления от налога распределяются между теми штатами, где действует корпорация. Как правило, корпорации регистрируются там, где имеются налоговые льготы, а осуществлять свои операции могут в любом другом штате.

Природные ресурсы США не облагаются федеральными налогами, но некоторые из штатов имеют такие налоги.

Наиболее существенным ограничением налоговых прав штатов служит запрещение установления мощных косвенных налогов, таких, как НДС. Эти налоги рассматриваются как препятствующие свободе торговли между штатами, что запрещено Конституцией США.

В результате к настоящему времени в США сложилась весьма эффективная система самофинансирования местных органов власти: 92,3% доходов штатов составляют собственные доходы, 88,6% которых приходится на региональные налоги. Таким образом, региональные бюджеты США в своих финансовых средствах менее чем на 12% зависят от федерального правительства. [1]

Итак, разделение налоговых источников и широкие права штатов и муниципалитетов в сфере налогообложения заложили основу вертикальной сбалансированности бюджетной системы США.

С 1988 г. механизм бюджетного самофинансирования был дополнен системой финансирования федеральных целевых программ, осуществляемой в форме целевых трансфертов, которые предоставляются на условиях встречного финансирования.

В настоящее время в США реализуется более 500 целевых федеральных программ финансирования нужд штатов и графств с помощью целевых трансфертов. Одно из важнейших направлений финансирования связано с реализацией социальных программ. Большинство из программ подпадают под действие федеральных законов, некоторые полностью финансируются и контролируются федеральным правительством, но очень много программ проводятся правительствами штатов (в этом случае расходы разделяются между штатами и федерацией). При этом местные органы власти все в большей степени руководствуются не региональным, а персональным принципом распределения средств (то, что у нас называется <адресной социальной поддержкой>).

В целом трансферты из федерального бюджета покрывают около 20% расходов штатов и используются в первую очередь на цели повышения благосостояния населения.

Кооперативная модель получила более широкое распространение в мире и обладает следующими особенностями:

  • значительное участие региональных властей в функциях перераспределения национального дохода и макроэкономической стабилизации
  • долевое участие разных уровней власти в главных национальных налогах
  • активная политика горизонтального бюджетного выравнивания
  • утверждение принципа территориальной справедливости.

Наибольшее развитие кооперативная модель получила в ФРГ.

Важнейшим положением Конституции ФРГ служит признание равноценными потребностей Федерации, земель и общин в финансовых средствах, что на практике означает примерно равную долю налоговых поступлений  в доходной части бюджетов всех уровней. Для удовлетворения этого требования осуществляется сложное многоступенчатое перераспределение налоговых поступлений между бюджетами.

Согласно Конституции ФРГ существуют общие налоги (с долевым распределением) и налоги Федерации, земель и общин. Поступления от налогов распределяются следующим образом (%) [2]:

Таблица 1

 

Личный подоходный налог

Налог на прибыль

НДС

Федерация
Земли
Общины

42,5
42,5
15,0

50,0
50,0
 

65,0
35,0
 

Каждая земля (община) может вводить любой налог, но он не должен повторять федеральные налоги. Нельзя также увеличивать ставки федеральных налогов. Федерация имеет исключительные полномочия на акцизы на крепкие напитки. Землям принадлежит поимущественный налог, налог с наследства и дарений, налог с владельцев автомобилей, акциз на пиво. Общинам принадлежит промысловый налог и местные потребительские налоги. К общим налогам относится подоходный, корпорационный и НДС.

В реальной практике у федерации решающие права и в отношении тех налогов, что переданы землям (на имущество, автотранспорт, наследство) и тех, что частично у них остаются (подоходный налог, НДС, налог с корпораций). Объясняется это тем, что федерация следит за единообразием налогов у разных земель и потому определяет законодательство и по налогам, остающимся у них.

Специфика бюджетной системы Германии состоит в наличии сложного механизма вертикального и горизонтального выравнивания, закрепленного в Конституции.

Главным инструментом вертикального выравнивания является распределение поступлений от НДС между федеральным и совокупным бюджетом земель.

Для горизонтального выравнивания используются прежде всего, общие налоги, направляемые в бюджеты земель. Так, НДС распределяется следующим образом: 75% (от 44%-ной доли земель в доходе) распределяется с учетом численности населения, то есть в расчете на душу населения, а 25% - в зависимости от экономического потенциала земли, эта часть идет в фонд субсидирования бедных. Кроме того, 2% дохода от части НДС, поступающего в федеральный бюджет, используется в виде дополнительных субсидий землям с низким уровнем налоговых доходов. [3]

Что касается подоходного налога и налога на прибыль корпораций, то по закону они должны распределяться в соответствии с региональной структурой вновь созданной собственности. Но так как практическое осуществление этого требования сложно, то подоходный налог с компаний, имеющих годовой доход более 3 млн. марок, делится между землями в основном пропорционально заработной плате, выплачиваемой этим компаниям в конкретных землях.

Особое значение в ФРГ придается выравниванию налогового потенциала земель с помощью системы горизонтальных трансфертов. Немецкая формула выравнивания учитывает налоговые возможности и отчасти финансовые потребности земель. Сначала рассчитывается налоговый потенциал как сумма налоговых поступлений в бюджет земель и 50% поступлений в местные бюджеты от подоходного налога, налога на недвижимость и бизнес с учетом средней ставки по этим налогам в стране.

Потребность в финансовых ресурсах учитывается через показатель среднедушевого уровня совокупных налоговых поступлений в бюджеты земель, умноженный на численность населения каждой земли. Так определяется "специальная нагрузка" на бюджет. Считается, что возрастание подушевых расходов местных бюджетов пропорционально увеличению численности и плотности населения. В связи с этим фактическая численность населения земли корректируется с помощью специальных коэффициентов численности и плотности.

Для определения объема трансферта показатель "специальной нагрузки" сравнивают с величиной налогового потенциала земли. При этом не ставится задача добиться стопроцентного горизонтального выравнивания налогового потенциала. Земли, налоговый потенциал которых оказывается в диапазоне 100-102% от среднего уровня по стране, в процессе выравнивания обычно не участвуют. Таким образом, удается повысить налоговый потенциал бедных земель до 95%. Дальнейшее выравнивание достигается с помощью дополнительных федеральных субсидий [табл.2].

Восточные земли из-за своей специфики не могли быть сразу включены в систему горизонтального выравнивания. В 1990-94 гг. они получали финансовую помощь из специально созданного фонда "Немецкое единство".Ее общий объем за этот период составил 160,7 млрд. марок, из них 49,6 млрд. марок было выделено из бюджета федерации, 16,1 млрд. - из бюджета федеральных земель и 95 млрд. - в виде государственных займов на кредитном рынке. Федеральное правительство и власти старых земель в равной степени участвуют в погашении кредита. При этом платежи старых земель осуществляются в форме отказа в пользу федерации от части причитающейся им доли в сборе НДС. Средства фонда

Таблица 2
Трансфертные платежи в горизонтальном выравнивании бюджетного положения западных земель ФРГ, 1990. [4]

Земли

Население
млн. чел.

Налоговый потенциал,% от среднего уровня

Выравнивающие платежи, млн. марок

Налоговый
потенциал после трансфертов

Дополнительные гранты, млн. марок

Налоговый потенциал
после грантов и трансфертов

Северный Рейн-Вестфалия

17,1

101,3

-56

101,3

3

101,3

Бавария

11,2

100,1

-36

100,0

 

100,0

Баден-Вюртемберг

9,6

110,8

-2503

103,6

 

103,6

Нижняя Саксония

7,3

87,6

+1937

94,9

1299

99,8

Гессен

5,7

110,1

-1446

103,1

 

103,1

Рейнланд-Пфальц

3,7

91,8

+493

95,9

562

99,6

Шлезвиг-Гольштейн

2,6

88,5

+607

94,9

513

100,4

Саарская область

1,1

85,4

+370

94,9

365

104,3

Гамбург

1,6

101,4

-7

101,3

 

101,3

Бремен

0,7

75,0

+641

94,9

256

102,9

Всего

 

 

+/-4048

 

2998

 

распределялись между восточными землями пропорционально численности населения и поступали в их полное распоряжение с единственным условием передачи 40% сумм своим общинам для гарантии их финансового обеспечения.

В Германии, как и во многих других странах, используются целевые трансферты, которые специально предназначены для развития "проблемных" территорий. Так, в Германии в 1995 г. была введена в действие десятилетняя программа "Восстановление Востока", согласно которой новые федеральные земли будут ежегодно получать дополнительную помощь в размере 6,6 млрд. марок на развитие хозяйственной инфраструктуры. Кроме того, на период 1994-98 гг. были введены специальные трансферты в объеме 3,4 млрд. марок в год для испытывающих финансовые трудности земель Бремен и Саар. Помощь предназначена для погашения их кредитной задолженности и оговорена строгими условиями оздоровления бюджетов.

Достоинствами кооперативной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания положения территориальных бюджетов. Кроме того, такая модель предполагает единство правил при распределении налоговых поступлений, тем самым, исключая подозрения в несправедливости по отношению к какому-либо региону.

Недостатки модели связаны с опасностью излишней централизации налоговых функций и увеличением объема перераспределения налоговых поступлений через федеральный бюджет, что может встретить сопротивление регионов, недовольных финансовой зависимостью от федерального центра. Данная модель не стимулирует в должной мере и экономическую активность властей слаборазвитых регионов, порождая в них иждивенческие настроения. Напротив, в регионах-донорах усиливается недовольство в связи с постоянным оттоком значительной части заработанных ими бюджетных поступлений на цели <горизонтального> перераспределения. Так, Бавария на протяжении десятилетий вынуждена ежегодно отдавать на эти цели 4-6 млрд. марок, что составляет до 10% собираемых на территории налогов.

В отличие от приведенных выше примеров организации налогово-бюджетной системы государств, исповедующих принципы "бюджетного федерализма", государства с высокоцентрализованными финансами и ограниченным "налоговым суверенитетом" решают проблему межрегионального выравнивания уровня социально-экономического развития посредством предоставления "особого бюджетного режима" отдельным регионам.

Так, например, в Австралии существует район, которому предоставлены на постоянной основе особые налоговые привилегии. Этим районом является Северная территория, в которой в связи с высокой долей коренного населения и его особыми проблемами введен особый бюджетный режим. С 1978 года Северная территория получила статус самоуправляющейся, предоставляющий ей полномочия по осуществлению расходов и сбору налогов, который приближает ее к суверенному государству. Согласно "Закону о самоуправлении Северной территории", все ее налоговые поступления, займы и другие доходы имеют статус государственных средств для покрытия ее расходов. [5] Субсидия для этого региона рассчитывается так же, как и для других: сначала определяются потребности в бюджетных расходах, затем из них вычитаются налоговые доходы региона, и в итоге получается требуемая сумма трансферта. Кроме того, применительно к Северной территории при расчете требуемых расходов учитывается множество компонентов, отражающих ее особые условия: отдаленность, низкая плотность населения, его необычайно молодой состав и т.д.

Американский опыт, основанный на сочетании вертикальной сбалансированности с целевыми трансфертами, как механизмом горизонтального выравнивания, представляет собой пример эффективно функционирующей бюджетно-налоговой системы. Но для формирования такой системы в США были объективные историко-политические и экономические предпосылки. Штаты изначально формировались и развивались как крупные политические самостоятельные и экономически самодостаточные члены федерации.

Перераспределительный механизм немецкой бюджетно-налоговой системы представляет собой интерес для России как система, в которой ограничение "налогового суверенитета" земель компенсируется гарантированными государством доходами, которые могут в значительной мере перераспределяться между землями. Формирование такой системы неизбежно при наличии значительного количества экономически слабых регионов. Однако главным ее недостатком является то, что она не стимулирует экономическое развитие отсталых регионов и, в конечном счете, консервирует межрегиональное неравенство и недовольство населения и властей.

Австралия показывает пример успешного решения финансовых проблем отдельных штатов с особыми условиями. Этот пример очень важен для России, в которой существует проблемы с регионами, требующими индивидуального подхода в сфере бюджетных отношений. Однако реализация такой политики возможно лишь при ограниченном числе таких регионов и наличием достаточных средств для их развития.

Но то, что приемлемо для стран с высоким уровнем экономического развития, нужно с осторожностью применять в России с ее огромными территориальными диспропорциями и неустойчивой кризисной  экономикой.

Опыт создания отечественной системы бюджетных отношений регионов и федерального центра

Федерализм государственного устройства России, изменил существовавшую ранее в унитарном государстве систему взаимоотношений между центральными, территориальными и местными органами власти, радикально повлиял на финансово-бюджетную систему страны, коренным образом изменил принципы ее построения и основы формирования доходов и расходов по звеньям системы.

В России развитие регулирования налогово-бюджетных отношений центра и регионов прошло несколько стадий.

К середине 1992 г. налоговая и бюджетная системы требовали реформаций, поскольку с началом реформ на региональные бюджеты был возложен основной объем финансирования народного хозяйства - дотации предприятиям, инвестиции, компенсации жилищно-коммунальному хозяйству, затраты на городскую и сельскую инфраструктуру и др.. При этом рост расходных полномочий региональных бюджетов своевременно не компенсировался соответствующим перераспределением доходов в пользу региональных бюджетов, что привело к росту их несбалансированности.

В этих условиях субъекты РФ добивались налоговых и бюджетных льгот "по взаимной договоренности", а то и просто ставили центр перед фактом неуплаты налогов в федеральный бюджет.

После октября 1993г. в условиях правового вакуума выход из тяжелого финансового положения региональные власти попытались найти в развитии безудержного "налоготворчества".  Число только местных налогов перевалило за три сотни (по закону было разрешено не более полутора десятков).

Только после принятия Конституции РФ 1993г.  субъекты федерации впервые получили законодательную возможность самостоятельно формировать региональные бюджеты. Аналогичное право, согласно 132-й статье Конституции получили и органы местного самоуправления.

В 1994 году был сделан серьезный шаг в развитии принципов бюджетного федерализма - было принято решение перейти на универсальную схему взаимоотношений центра с регионами.

Для решения проблемы выравнивания межрегиональных диспропорций был сформирован Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПС).  Источником его формирования стали 22% отчислений от НДС в части доли, поступающей в федеральный бюджет. Расчет трансфертов из фонда для каждого региона впервые стал проводиться по унифицированной формуле, учитывающей следующие параметры:

  • налоговые потенциалы территорий (определялись по фактическим доходам в базовом году)
  • финансовые потребности территорий (определялись по текущим расходам в базовом году и корректировались на условия крупного экономического района и численность населения каждого субъекта федерации).

Механизм осуществления финансовой помощи отдельным регионам основывается на учете фактически сложившейся в базовом году разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех регионов России и душевыми доходами региональных бюджетов.

Регионы, которым оказывалась финансовая помощь, были подразделены на две категории:

  • "регионы, нуждающиеся в поддержке"
  • "регионы, особо нуждающиеся в поддержке".

Статус "региона, нуждающегося в поддержке", присваивался тем регионам, у которых их душевой бюджетный доход оказывался ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех субъектов РФ.

К "регионам, особо нуждающимся в поддержке" относятся те, у которых после предоставления трансферта для повышения их душевого дохода до среднероссийского полученная сумма доходов, пересчитанная на нормативы в условиях текущего года, оказывается меньше расходов их бюджетов в базовом году.

Предложенная система перераспределения бюджетных средств через ФФПС вызывала серьезные нарекания со стороны субъектов федерации и была усовершенствована в 1997г. Законом о бюджете. В расчеты объемов средств, перераспределяемых через ФФПС, были введены "индексы дискомфортности", разработанные Минэкономики РФ. Эти индексы учитывают такие показатели, как суровость климата, продолжительность светового дня и отопительного сезона, плотность населения, степень сельскохозяйственной освоенности и заболоченности территории, транспортную доступность и т.д.

В соответствии с этими индексами все субъекты федерации были разделены на 3 группы.

В первую группу вошли: Магаданская область, Чукотский АО, Якутия, Камчатская область, Таймырский, Эвенкийский, Корякский, Ненецкий АО.

Во вторую группу вошли: Мурманская, Архангельская, Томская, Сахалинская, Тюменская, Иркутская, Читинская, Амурская области, республики Коми, Тыва, Алтай, Карелия, Бурятия, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский АО и Еврейская автономная область.

Остальные регионы вошли в третью группу.

В настоящее время существуют четыре основных направления, по которым осуществляется финансовой взаимодействие между уровнями власти:

  • трансферты Фонда финансовой поддержки субъектов
  • территориально ориентированные расходы (ТОР)
  • бюджетные ссуды
  • взаимозачеты.

На долю трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов федерации в разделе бюджета-96 "Финансовая помощь субъектам РФ" приходится всего лишь 9 % pасходов. В этот раздел входят также субвенции г. Москве ("для осуществления функций столицы"); дотации "закpытым администpативно-теppитоpиальным обpазованиям" (ЗАТО), дотации "по содеpжанию социальной сфеpы и жилого фонда, пеpедаваемых в ведение оpганов местного самоупpавления"; на "поддержку завоза продукции в районы Кpайнего Севеpа и приравненные к ним местностям с ограниченными сроками навигации".

Однако почти  все  расходы  федерального   бюджета    являются теppитоpиально оpиентиpованными - они направляются непосредственно в субъекты РФ и там обеспечивают работу и дают людям средства к существованию: расходы на поддеpжку и санацию угольной пpомышленности, сельское хозяйство, обpазование, стpоительство, социальную политику, здpавоохpанение, из целевых бюджетных фондов и дp. По оценкам, в федеральном бюджете-96 ТОР составляли не менее 2/3 всех бюджетных расходов.

Третий поток скрытой федеральной помощи представляют собой взаимозачеты. Это статья исполнения бюджета, в которой перегруппируются все ТОР, показанные в законе о бюджете (за исключением субвенций ЗАТО), а также не предусмотренные в бюджете расходы, финансируемые из федерального бюджета, которые понесены в течение года.

После того, как средства перечислены региону, федеральные органы не имеют никакого контроля над их использованием.

Четвертый финансовый поток - бюджетные ссуды. Это краткосрочные кредиты, которые предоставляются регионам с целью оказания помощи в деле финансирования "защищенных расходов" (заработной платы, социальных расходов). Они представляют собой беспроцентные кредиты, которые, как предполагается, должны быть погашены в течение одного года. Однако на практике такие кредиты зачастую списываются и включаются в категорию взаиморасчетов.

Несмотря на все ухищрения, правительство пока не может решить проблему межрегионального выравнивания с помощью все усложняющейся системы трансфертов. Число дотационных регионов продолжает увеличиваться: если в 1990 году их было 50, то в 1994 году - уже 66; 1995 году - 78, 1996 году - 75, 1997 - 79 (на сегодняшний день их - 81). В 1997 году выделено 5 "нуждающихся в поддержке" субъектов РФ, 19 "нуждающихся в дополнительной поддержке" и 55, относящихся сразу к двум категориям. Напротив, число регионов-доноров стремительно сокращается.

Ни один из межбюджетных потоков, за частичным исключением трансфертов и федеральных ссуд, не регулируется законодательно. Широкими остаются возможности для установления "неформальных" бюджетных отношений с регионами. Поэтому существующая система межбюджетных взаимоотношений по своему реальному воздействию способствует скорее росту диспропорций, чем бюджетному выравниванию и не может контролироваться ни обществом, ни его представительными органами.

При этом экономический кризис и связанное с ним ухудшение положения со сбором налогов привели к усилению вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Если в 1992г. региональные бюджеты были в совокупности сбалансированными, то есть их собственные доходы были достаточными для покрытия расходов, то, начиная с 1993г. эта ситуация изменилась.

До сих пор налогово-бюджетные взаимоотношения субъектов федерации и центра остаются чрезмерно централизованы. В 1992-1995 гг. доля доходов и расходов субъектов РФ в консолидиpованном бюджете РФ постепенно возpастала, а с 1998г. вновь начала снижаться.

Результат процесса становления межбюджетных отношений можно проиллюстрировать следующими данными:

Таблица 3
Соотношение расходной части бюджетов разных уровней

Виды бюджетов

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999*

Федеральный

61.4

50.9

49.3

47.9

47.4

41.9

42,9

50,0

Консолидированные бюджеты субъектов федерации

 

38.6

 

49.8

 

50.7

 

52.1

 

52.6

 

58.1

 

57,1

 

50,0

В том числе:

 

 

 

 

 

 

 

 

- региональные

10.1

20.3

22.1

21.5

20.6

23.7

н.св.

н.св.

- местные

28.5

29.4

28.6

30.6

32.0

34.4

н.св.

н.св.

*план ( без учета поступлений от ГТК РФ)

Несбалансированность бюджетно-налоговой системы, наличие "особых бюджетных режимов", несоблюдение существующих законов - все это наряду с социально-экономическим кризисом в стране, как мы уже установили, лишь усиливают межрегиональные диспропорции.

Современный этап - трансформация межбюджетного выравнивания

В президентском послании "О бюджетной политике на 1999 год" указывалось на необходимость проведения бюджетной реформы в стране, составным элементом которой является реформа межбюджетных отношений. В это же документе сформулирована цель этой реформы как: "переход к единой государственной бюджетной политике, скоординированной в пределах всей бюджетной системы". При этом указывалось, что федеральный центр должен действовать так, чтобы у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления появились стимулы к повышению производственного и налогового потенциала территорий, оздоровлению своих финансов, чтобы было больше регионов-доноров.

В принятых правительством Российской Федерации "Основных направлениях бюджетной политики на 1999 год и на период до 2001 года" к основным приоритетам отнесено совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Для этого правительством разработана "Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 г. и на период до 2001 г."

В основу концепции положена идея усиления централизации финансовых ресурсов и контроля со стороны федерального правительства:

  • существенно сокращаются объемы финансовой помощи из федерального фонда финансовой поддержки регионов, а число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно
  • ликвидируются субвенции всем городам Российской Федерации
  • по мере утверждения финансовых нормативов для конкретных видов расходов
  • расходы региональных бюджетов будут определяться на нормативной основе
  • постепенно расширяется целевое использование средств, определены обязательные условия их предоставления, через систему Главного управления федерального казначейства
  • постепенно осуществляется переход к оказанию финансовой помощи инвестиционного характера на принципах совместного финансирования
  • предусмотрены специальные механизмы, контролирующие увеличение дефицитов региональный бюджетов
  • предусмотрено введение особого финансового режима, для региона, особо нуждающихся в финансовой поддержке.

В концепции предлагается образовывать следующие фонды бюджетного регулирования:

  • Фонд финансовой поддержки субъектов федерации - регионов (ФФПР), назначение которого в оказании текущей финансовой помощи для финансирования расходов территориальных бюджетов по вопросам регионального и местного значения
  • Фонд регионального развития (ФРР) - предназначенный для финансирования капитальных вложений в субъектах федерации (в том числе, федеральных программ)
  • Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) - формируемый на возвратной основе для оптимизации бюджетов субъектов федерации посредством содействия реформированию бюджетной сферы. Источниками образования указанного фонда являются кредиты Мирового банка, а также другие средства, определяемые правительством Российской Федерации в каждом конкретном случае

Согласно проекта Методики распределения средств ФФПР субъектов РФ на 2000г. его объем формируется за счет 14% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов ГТК РФ. Первая часть ФФПР (50%) распределяется между слаборазвитыми субъектами РФ обратно пропорционально среднедушевым валовым налоговым ресурсам. Вторая часть ФФПР по замыслу авторов документа "распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы субъектов РФ (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же, максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня".

Таким образом, принятый в 1994 г. подход к межрегиональному бюджетному выравниванию, основанный на <кооперативной> модели принципиально не изменился. Напротив, постоянное усложнение алгоритма перераспределения бюджетных ресурсов приводит к невозможности оценки его результатов ни по критерию справедливости, ни по критерию эффективности. В итоге значительная часть бюджетных ресурсов, направляемых на межбюджетное выравнивание становится трудно контролируемой.

Поэтому в настоящее время налогово-бюджетная система остается наиболее острой и конфликтной сферой взаимоотношений субъектов федерации с центром.

Проблемы изменения подхода к межрегиональному бюджетному выравниванию

Как уже было рассмотрено ранее, за рубежом выкристаллизовались две диаметрально противоположные по принципам организации модели финансово-бюджетных отношений центра с регионами: кооперативная немецкая и конкурентная американская. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки и является результатом исторической эволюции финансовых взаимоотношений в условиях конкретной страны. Тем не менее, существенной особенностью кооперативной модели, воплощающей, в основном, принцип справедливого перераспределения "сверху" является достаточно успешно функционирующая экономика в подавляющем большинстве регионов. Тогда есть, что перераспределять и можно применять любые более или менее справедливые формулы.

В современных российских условиях кризиса и фатального бюджетного дефицита применение такой модели "тянет" все регионы в финансовую пропасть и не позволяет развиваться даже относительно благополучным регионам - "полюсам роста". Более того, при такой модели, именно на высокоразвитые и высокоэффективные регионы увеличивается бюджетная нагрузка. Такой "бюджетный федерализм" выгоден центру, но не выгоден российскому государству. Дальнейшее "совершенствование" финансовых взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации в рамках кооперативной модели является не просто заблуждением, а граничит с преступлением.

Поэтому стратегической целью государственной политики выравнивания региональных диспропорций в финансово-бюджетной сфере должен стать поэтапный переход к конкурентной модели бюджетного федерализма. Эта модель не только более полно учитывает региональную специфику России, но и будет стимулировать власти субъектов федерации на поиск новых дополнительных источников налоговых поступлений, привлечения внешних инвестиций, мобилизации всех региональных предпосылок развития. Ведь сейчас у нас в стране по-настоящему активных региональных лидеров можно сосчитать по пальцам.

Трансформация финансово-бюджетной системы может проходить в три этапа.

1. Оптимизация финансовых потоков "регионы-центр":

  • сокращение встречных потоков, основанное на принципе максимального оставления регионам тех налоговых и неналоговых поступлений, которых они отчисляют в федеральный бюджет, а затем получают в виде трансфертов и иных перечислений из федерального бюджета. Ведь в последние годы бюджетный потенциал субъектов РФ в среднем превышал их бюджетные расходы в 1,3-1,4 раза
  • увеличение доли собственных доходов региональных бюджетов за счет перераспределения нормативов налоговых поступлений в пользу регионов. Естественно, что это предусматривает, на первых порах, экономию федерального бюджета за счет сокращения числа федеральных функций и объема их финансирования. При этом часть функций, финансируемых сейчас из федерального бюджета, могла бы финансироваться "в складчину" субъектами федерации на добровольной основе. При таком подходе, даже не поднимался бы, например, вопрос о строительстве нового комплекса зданий Федерального Собрания РФ.

2. Упрощение системы межбюджетного выравнивания, введение понятных всем результатов такого выравнивания. Например, в качестве критерия можно было бы предложить, чтобы результатом межбюджетного выравнивания был бы не более чем двух-трехкратный разрыв в душевой обеспеченности расходной части бюджетов отдельных субъектов федерации. [6]

3. Реализация принципа бюджетной самодостаточности субъектов федерации, переход в межбюджетных отношениях от патернализма к стимулированию. Для этого предлагается разработка и принятие федерального Закона "О статусе субъекта федерации", в котором должен быть перечислен набор требований (критериев), при соблюдении которых данное государственно-территориальное образование может претендовать на статус полноправного субъекта федерации. Главным требованием в этом законе должна стать бюджетная самодостаточность региона. По нашим расчетам, даже в нынешних условиях при ликвидации встречных финансовых потоков, 54 субъекта в 1996г. и 45 - в 1997г. являлись потенциально финансово самодостаточными.

В конечном счете, желательно добиться такой ситуации, когда роль федерального центра по перераспределению бюджетных ресурсов будет сведена к прямой финансовой помощи регионам лишь в чрезвычайных ситуациях.

 


 

[1] Аксенова Е.Л. Бюджет и экономическая самостоятельность регионов. - МЭиМО, 1992, №5, с.115-128.
[2] Составлено по: H.Laufer. Das foederative System der Bundesrepublik Deutschland. - Bundeszentrale fuer politische Bildung, Bonn, 1992.
[3] Артемов Ю.М. Налогообложение в Федеративной Республике Германии.//Финансы, 1994, №6, с.41-46. Богачева О.В. Бюджетная политика: проблемы России и зарубежный опыт. //МЭиМО, 1994, №4, с.109-120.
[4] Fiedler V. The Experience of Germany. OECD, Seminar "Fiscal Federalism in Economies in Transition". Paris, 1991, p. 33-42.
[5] Helliwell J.F. The Australian Economy: A View from the North/ Washington. 1984. - p.126.
[6] Напомним, что в ФРГ это соотношение равно 1,1, в США - 1,3.



Исследования по теме
Рейтинг 100 крупнейших управляющих компаний ЖКХ Москвы: неизвестные лидеры
11.02.2015
Реформа ЖКХ побуждает пристально взглянуть на субъекты управления в отрасли – собственно управляющие компании. А здесь налицо парадокс: несмотря на декларируемое обилие открытой информации, основные игроки рынка остаются неизвестными. Составленный рейтинговым агентством «Эксперт РА» (RAEX) рейтинг 100 крупнейших управляющих компаний Москвы служит устранению этой очевидной лакуны и закладывает основу независимой системы оценки деятельности УК.
Результаты интерактивного опроса участников XII Регионального инвестиционного конгресса: «Регионы в борьбе за инвестора: лучшие практики»
21.01.2015
Умеренный оптимизм: Почти половина участников опроса Регконгресса считает, что в текущей ситуации появился стимул для развития импортозамещения в широком наборе отраслей.
Экспресс-оценка инвестиционной привлекательности Республики Крым: рискованный актив
11.04.2014
Республика Крым в рейтинге инвестиционной привлекательности «Эксперта РА» вошла в группу 3В1 с пониженным потенциалом и умеренным уровнем рисков для частных предпринимателей (уровень Владимирской и Астраханской областей, Ставропольского края). Это самая многочисленная группа субъектов федерации в рейтинге. Ключевым инвестиционным потенциалом региона является туристический и, в меньшей степени, – инфраструктурный. По потребительскому и производственному потенциалу Крым находится в пятом и шестом десятке регионов России, соответственно. При этом для нового региона характерны повышенные социальные, криминальные и финансовые риски.
Статьи экспертов по теме
С чистого листа
05.12.2008 / Григорий Марченко
Впервые зимняя олимпиада будет проводиться на южном морском курорте. Победа может сделать Сочи модным местом отдыха даже для тех, кто раньше предпочитал отдыхать за границей. Помешать грандиозным планам может объективная реальность — протяженность береговой линии, принадлежащей России, — 300 км, на которых уместились не только пляжи, но и авто- и железные дороги. Улучшить ситуацию могло бы строительство тоннелей.
Рэнкинги по теме
Мероприятия по теме
11
декабря
2015
Цель проекта: Содействие улучшению инвестиционного климата в регионах России через обмен опытом и координацию действий региональной, федеральной власти и инвесторов
12
декабря
2014
Цель проекта: содействие улучшению инвестиционного климата в регионах России через обмен опытом и координацию действий региональной и федеральной власти, институтов развития, инвесторов.

 

Служба контроля качества

Обращение в службу качества — это обратная линия, с помощью которой мы напрямую от партнёров и клиентов получаем информацию о том, насколько наша деятельность удовлетворяет вашим требованиям и ожиданиям.

Высказать своё замечание или предложение Вы можете заполнив онлайн-форму, либо позвонив напрямую в отдел контроля качества по телефону (495) 617-07-77 доб. 1645

Анонимное обращение

Спасибо, что помогаете нам стать еще лучше!