Проект

Рекомендации Парламентских слушаний
"Законодательное обеспечение развития и укрепления финансового сектора России"

28 октября 2008 года

Проведя публичное обсуждение с участием представителей Федерального собрания РФ, федеральных органов исполнительной власти, Центрального банка РФ, банковских ассоциаций, саморегулируемых организаций и объединений профессиональных участников финансового рынка проектов документов, касающихся законодательного обеспечения развития и укрепления финансового сектора России, участники парламентских слушаний констатируют следующее.

1. Участники слушаний отмечают чрезвычайно высокую значимость инициатив представителей финансового рынка, и в том числе Ассоциации региональных банков России, подготовившей совместно с рейтинговым агентством "Эксперт РА" Концепцию развития финансового рынка России до 2020 года, по сути включающую в себя Стратегии развития отдельных секторов финансового рынка (банковского, страхового, инвестиционного, лизингового).

2. Участники слушаний констатируют, что на протяжении последних лет российская финансовая система находилась в фазе интенсивного подъема. Так, за период с 2003 по 2008 годы совокупные активы коммерческих банков выросли с 4,1 до 20,1 трлн руб., или в 5 раз, что по мировым меркам можно считать беспрецедентным результатом. Темпы роста финансового сектора заметно опережали динамику практически всех отраслей и сфер российской экономики. Благодаря этому повысилась степень насыщенности нефинансового сектора банковскими услугами. Отношение активов банковской системы к ВВП увеличилось с 38,1% в 2003 г. до 61,0% к началу 2008 г. Капитализация российских акций по состоянию на май 2008 года превысила 1 трлн долл., объемы рынка рублевых корпоративных облигаций составили 1,6 трлн рублей. Значительный рост продемонстрировал биржевой срочный рынок (фьючерсы и опционы). Однако это впечатляющие развитие происходило в условиях острого дефицита внутренних долгосрочных финансовых ресурсов.

В структуре активов банковского сектора доминирующее место прочно заняло кредитование нефинансового сектора, в том числе населения, на ссуды которому приходится более 20% совокупного кредитного портфеля. Ресурсная база коммерческих банков, хотя и характеризуется дефицитом долгосрочных и устойчивых пассивов, тем не менее становится все более диверсифицированной за счет привлечения средств предприятий и населения. Заметно повысилась в последние годы инвестиционная привлекательность российской банковской системы, что нашло отражение в высоких темпах роста собственных средств и доли нерезидентов в совокупном уставном капитале. Благодаря нововведениям Банка России по упрощению порядка открытия филиалов и дополнительных офисов, улучшается ситуация с доступностью финансовых услуг для населения и предприятий малого бизнеса. Весомую роль в изменении масштабов и структуры финансовой деятельности сыграла и продолжает играть конкурентная среда, побуждающая участников рынка финансовых услуг развивать сеть точек продаж, расширять продуктовые линейки, переходить на высокие стандарты обслуживания клиентов.

3. В то же время значительный потенциал развития отечественной финансовой системы получит полное раскрытие лишь в условиях скоординированных и тщательно спланированных действий государственных органов регулирования и надзора, а также участников финансового рынка. Поэтому разработчики стратегий и концепций развития финансового рынка должны исходить из совместного рассмотрения банковского, страхового и фондового рынков, а также предлагать конкретные рецепты модернизации законодательного и нормативно-правового регулирования. При этом особое внимание необходимо уделять задачам межсекторного взаимодействия с учетом возникающего синергетического эффекта.

4. В настоящее время российская финансово-банковская система проходит испытание на прочность. В условиях мирового финансового кризиса, обострения кризиса ликвидности и снижения уровня доверия к контрагентам происходит накопление кредитных рисков. Воздействие внешних шоков оказало крайне негативное влияние на ситуацию на российском рынке ценных бумаг и характер поведения банков и их клиентов, ударило по темпам роста рынка страхования и таким образом отразилось на динамике деятельности финансовых организаций.

В течение нескольких месяцев уровень капитализации российских компаний упал почти на 80%. По итогам первого полугодия текущего года темпы роста практически всех показателей банковского сектора снизились, хотя и продолжают оставаться на уровне выше средних по российской экономике в целом. Временные затруднения с ликвидностью в ряде банков не вызвали "эффекта домино", однако, подорвали уровень доверия внутри банковской системы и привели к остановке рынка межбанковского кредитования. Купирование этой ситуации стало возможным благодаря своевременным действиям Банка России, который, опираясь на новые законодательные возможности, использовал широкий арсенал средств для поддержания уровня ликвидности на достаточном уровне.

5. По мнению участников слушаний, задачи, стоящие сегодня перед денежными властями и органами государственной власти, не должны быть ограничены краткосрочным горизонтом планирования. Несмотря на затяжной характер турбулентности, возникшей на мировом и национальном финансовых рынках, особое внимание следует уделить задачам модернизации нормативно-правовой базы, обеспечивающей функционирование инфраструктуры рынка ценных бумаг, сохранение и потенциальное расширение объемов банковского кредитования, повышение интереса хозяйствующих субъектов к страховым продуктам и введение новых видов страхования, включая обязательное страхование.

6. Объемы кредитования российскими банками все еще не удовлетворяют потребности населения и производственного сектора, прежде всего в части доступности долгосрочных ссуд. Все более активное вовлечение банков в инвестиционный процесс сдерживаются недостаточным уровнем капитализации кредитных организаций, высоким удельным весом рисковых активов в структуре их балансов и дефицитом устойчивых пассивов. Одной из ключевых задач текущего момента является аккумулирование и привлечение на финансовый рынок, в том числе в банковский сектор, долгосрочного финансового ресурса. Это в свою очередь позволит качественно улучшить все основные финансово-экономические характеристики. Источниками роста отечественного финансового сектора должны стать:

7. По мере развития российского финансового рынка становится все более очевидным, что текущее регулирование гражданско-правовых отношений в банковском секторе и на рынке ценных бумаг является существенным ограничителем дальнейшего развития рынка и роста объемов кредитования реального сектора экономики и розничных потребителей, барьером на пути внедрения современных механизмов риск-менеджмента, причиной неконтролируемого увеличения кредитных, процентных и валютных рисков финансовой системы в целом, наконец, фактором, снижающим конкурентоспособность России и национального финансового рынка. Модернизация отдельных правовых институтов на основе принципов, выработанных на развитых (европейских) финансовых рынках, является насущной задачей российского банковского сектора и рынка капиталов.

8. Участники слушаний отмечают высокую актуальность задачи обеспечения малого и среднего бизнеса кредитными ресурсами. На эти цели направлен пакет законопроектов, обеспечивающих необходимые условия для расширения кредитования малого бизнеса, микропредприятий, индивидуальных частных предпринимателей. На практике потребительский кредит все чаще используется субъектами малого бизнеса для финансирования инновационной и изобретательской деятельности. Задача стимулирования кредитования малых предприятий приобрела особую актуальность в условиях мирового финансового кризиса.

Подготовленный рабочей группой законодательный пакет включает проект Федерального закона "О потребительском кредитовании", а также связанные с ним проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О потребительском кредитовании" и проекта Федерального закона "О внесении изменений в статьи 176 и 177 Уголовного кодекса Российской Федерации".

Указанные законы призваны установить справедливые "правила игры" на рынке потребительского кредитования и разрешить большую часть существующих здесь проблем, вызванных неполным и противоречивым регулированием.

Одним из основных ограничителей увеличения объемов инвестиционного кредитования малого бизнеса с точки зрения банковского сектора являются ограниченные возможности рефинансирования, что подталкивает национальный рынок к развитию законодательства и практики секьюритизации. В связи с этим рабочей группой подготовлен проект федерального закона "О секьюритизации", призванный усовершенствовать правовое регулирование локальных сделок секьюритизации как не-ипотечных, так и ипотечных активов.

Закон "О секьюритизации" призван стать основой для создания механизма рефинансирования кредитов малому и среднему бизнесу. Новое законодательство о секьюритизации должно позволить осуществлять не только локальные сделки секьюритизации кредитных портфелей, но и секьюритизировать активы в нефинансовом секторе. Закон обеспечит максимальную свободу структурирования сделок секьюритизации на национальном рынке.

Таким образом, пакет законов, обеспечивающий необходимые условия для расширения кредитования малого бизнеса, включает в себя:

• проект Федерального закона "О потребительском кредитовании";
• проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О потребительском кредитовании";
• проект Федерального закона "О внесении изменений в статьи 176 и 177 Уголовного кодекса Российской Федерации";
• проект Федерального закона "О секьюритизации";
• проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ "О секьюритизации";
• проект Федерального закона "О внесении изменений в ГК РФ в связи с принятием ФЗ "О секьюритизации".

9. Одним из наиболее узких мест в регулировании российского финансового рынка следует признать законодательство об обеспечении (залоге). На данной проблеме замыкается большая часть банковских продуктов: потребительское, коммерческое и ипотечное кредитование, секьюритизация активов, развитие рынка биржевых и внебиржевых деривативов, обеспечение на рынке ценных бумаг, залог денежных средств и банковских счетов, вопросы правового режима заложенного имущества при банкротстве, создание системы регистрации прав залога движимого имущества. Неэффективность и несоответствие российского законодательства о залоге (обеспечении) рыночным реалиям является серьезным факторов, приводящим к увеличению рисков банковских операций, дестабилизации финансового рынка в целом и резкому снижению его конкурентоспособности в международном масштабе.

Следует сконцентрировать усилия на комплексном подходе к проблеме совершенствования залогового законодательства. При этом предлагается поддержать компактные поправки в главу 23 ГК РФ, проект нового федерального закона "О залоге движимого имущества и имущественных прав", а также внести изменения в закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)".

Закон о залоге движимого имущества должен упростить порядок обращения взыскания и реализации движимого имущества, закрепить возможность залога денежных средств на банковском счете, предусмотреть особенности залога субъективных прав, ценных бумаг и других финансовых инструментов, а также обеспечения в сделках потребительского кредитования. В части финансовых инструментов закон должен отвечать принципам Директивы ЕС 2002/47/EC о финансовом обеспечении. В законе возможно также описать систему регистрации залога движимого имущества и предусмотреть правовые последствия такой регистрации. Его согласование с действующим законодательством потребует внесения поправок в ряд нормативных правовых актов – ГК РФ, ГПК РФ, законодательство о банкротстве, о рынке ценных бумаг, об исполнительном производстве и др.

Для повышение устойчивости участников залоговых правоотношений важное значение имеет создание системы регистрации прав залога на движимое имущество, в то числе на автомототранспортные средства.

10. Первые сделки локальной секьюритизации ипотеки, проведенные в 2006-2008 гг., высветили нерешенные проблемы федеральных законов "Об ипотечных ценных бумагах" и "Об ипотеке (залоге недвижимости)". К тому же возможное принятие в 2007-2008 гг. общего закона о секьюритизации требует ревизии первого из них в части выпуска ценных бумаг ипотечными агентами. Закон об ипотечных ценных бумагах нуждается также в доработке положений об эмиссии облигаций с ипотечным покрытием, выпускаемых кредитными организациями.

В перспективе необходимо выяснить необходимость (и возможность) разделения закона "Об ипотечных ценных бумагах" на несколько частей – специальный закон об ипотечных ценных бумагах государственного агентства, закон об облигациях с ипотечным покрытием, выпускаемых кредитными организациями без списания ипотечных активов с собственного баланса (или поправки к банковскому законодательству). Следует подвергнуть анализу целесообразность сохранения в законодательстве такого вида ипотечных ценных бумаг, как ипотечный сертификат участия.

Важным вопросом дальнейшего развития рынка российский ипотеки является выбор модели вторичного рынка закладных и ипотечных кредитов, а также правовых механизмов организации "обращения" ипотечных кредитов. Воспринятые рынком модели и механизмы окажут непосредственное влияние на законодательство – регулирование ипотечных ценных бумаг, закладных и порядка регистрации залоговых прав в ЕГРП. Ипотечные пулы для целей проведения сложно структурированной секьюритизации, во-первых, могут формироваться посредством приобретения закладных (продажи кредитов). Для этого законодатель должен обеспечить максимальную оборотоспособность закладных. Другой вариант предполагает внедрение некоторого промежуточного инструмента типа agency pass-through (ценные бумаги, выпускаемые АИЖК). Во втором случае низкая оборотоспособность закладных не будет являться препятствием для формирования ипотечных пулов. В принципе можно предложить третий вариант, при котором важная роль в секьюритизации ипотеки отводится специальным ипотечным фондам и их управляющим компаниям. В зависимости от выбранной рынком модели формирования пулов для рефинансирования (секьюритизации) могут потребоваться изменения, вводящие депозитарный учет закладных, обеспечивающие повышение эффективности и производительности государственного реестра прав на недвижимое имущество, вводящие новые вида инвестиционных фондов или ценных бумаг.

11. С точки зрения внедрения финансовых инноваций актуальной является работа по созданию законодательной базы, способствующей внедрению новых финансовых инструментов. С точки зрения банков первостепенный интерес представляют новые виды вкладов – безотзывные срочные вклады, индексируемые вклады, а также жилищно-накопительные вклады (строительные сбережения). Их регулирование требует внесения поправок в Гражданский кодекс РФ, банковское законодательство, а также, возможно, принятие специальных законов.

Среди новых видов ценных бумаг особое значение имеют финансовые инструменты классической и синтетической секьюритизации, а также инструменты, используемые при формировании гибридного капитала кредитных организаций (субординированный долг, гибридные инструменты, ценные бумаги с встроенными деривативами). Их регулирование потребует внесения изменений в законодательство о рынке ценных бумаг.

В сфере регулирования деривативов планируется уделить первоочередное внимание признанию ликвидационного неттинга в законодательстве о банкротстве и регулированию соглашений об обеспечении на внебиржевом рынке деривативов.

Сложной правовой задачей является расширение понятия или изменение определения облигации, а также включение в число признаваемых долговых инструментов ценных бумаг или облигаций) которые либо предусматривают при погашении выплату, размер которой ниже номинальной стоимости ценной бумаги, либо допускают в процессе обращения изменение номинала в структурах ипотечной секьюритизации, либо вообще не имеют номинала.

Смежной проблемой является правовое признание разнообразных ковенант и условий, предусматривающих отказ одной из сторон соглашения от некоторого субъективного права, которые определяются не только наступлением обстоятельств, не зависящих от ее воли, но и непосредственным волеизъявлением сторон соглашения или третьих лиц. Это, в том числе, создаст предпосылки для конструирования в российской юрисдикции договоров кредитных деривативов и их отграничения от сделок страхования.

12. По мере развития российских финансов, их усложнения и интеграции в мировой рынок использование признака кредитного качества (надежности) финансовых инструментов (активов) в нормативных, в том числе законодательных, актах становится насущной потребностью национального финансового рынка. При этом как правило единственной объективированной (и, возможно, наиболее точной) мерой кредитного качества (надежности) финансового инструмента является кредитный рейтинг.

Включение показателей кредитных рейтингов (или критерия "надлежащего кредитного качества") в гипотезы правовых норм (в качестве элемента сложного юридического состава) ставит перед законодателем ранее неизвестные задачи. Прежде всего, ему необходимо дать легальное определение и обеспечить правовое признание кредитных рейтингов, а также определить минимальные требования, гарантирующие надежность и достоверность таких рейтингов. Тем самым в перспективе законодатель (регулирующий орган) сталкивается с проблемой установления законодательных рамок (или, как минимум, принципов) деятельности рейтинговых агентств.

Другим фактором, подогревающим интерес финансистов к кредитным рейтингам, стало обсуждение и принятие Базельским комитетом банковского надзора нового соглашения по капиталу "Сближение международных подходов к измерению капитала и установлению стандартов капитала: новые правила" (International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework, Basel II), в котором внешним кредитным рейтингам отведено важное место в методиках оценки качества банковских активов. Вне зависимости от сроков и порядка введения новых международных подходов к измерению капитала на российском рынке, можно не сомневаться в том, что их влияние на национальную банковскую систему будет комплексным и глубоким.

Показатель (значение) кредитного рейтинга эмитента и/или ценной бумаги в последние годы все шире используется в качестве юридического факта в сложных юридических составах при конструировании (гипотез) правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственных финансов, банковском секторе, на рынке капиталов, а также деятельность институциональных инвесторов. Вместе с этим кредитный рейтинг является также элементом диспозиций отдельных правовых норм, касающихся прежде всего раскрытия информации.

Наряду с повышением интереса к кредитному рейтингу, как к надзорному и регулирующему критерию, наблюдается серьезное отставание в регулировании (описании) деятельности субъектов, которые разрабатывают методики рейтингования и осуществляют присвоение рейтинга. Это, в свою очередь, ставит под вопрос объективность и целостность оценок, производимых национальными агентствами, и фиксирует сложившуюся ситуацию доминирования ограниченного числа иностранных компаний.

В рамках предпринимаемых антикризисных мер 13 октября 2008 года вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации № 171-ФЗ "О внесении изменения в статью 46 Федерального Закона "О Центральном Банк Российской Федерации (Банке России)". В соответствии с законом Банк России наделяется правом предоставлять кредиты без обеспечения на срок не больше шести месяцев российским кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня, в целях поддержания их устойчивости в условиях нарастания ряда проблем в российской финансовой системе. Кроме того, с соответствии с Федеральным законом № 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" Внешэкономбанк вправе предоставлять кредитным организациям субординированные кредиты в целях поддержания их устойчивости в условиях нарастания ряда проблем в российской финансовой системе, также основываясь на уровне рейтингов, присвоенных кредитным учреждениям российскими или зарубежными рейтинговыми агентствами. Для эффективной реализации вышеперечисленных мер необходимо скорейшее установление процедуры и проведение аккредитации рейтинговых агентств, работающих на территории РФ.

13. Участники слушаний отмечают, что одной из ключевых задач развития финансовой системы страны, способствующее повышению эффективности рыночных посредников и имеющей важное социальное значение, является расширение доступности финансовых услуг для населения и субъектов малого предпринимательства. Одним из важнейших условий расширения доступности финансовых услуг для населения является обеспечение баланса мер по защите интересов вкладчиков и других кредиторов банков, а также баланса мер по защите интересов заемщиков банков с мерами по защите интересов банков. Решению этой задачи будет служить не только принятие федерального закона о "О потребительском кредитовании", но и целый ряд практических шагов, включающих подготовку и принятие отраслевых стандартов: Кодекса ответственного потребительского кредитования, Кодекса ипотечного кредитора, а также введение института внесудебного разрешения незначительных по размеру денежных сумм споров между банками и их клиентами (омбудсмен на финансовом рынке).

14. По мнению участников слушаний, выполнение столь объемной повестки дня невозможно без объединения сил банковского сообщества, экспертов, представляющих правительственные ведомства и Банк России, ведущих международных юридических компаний и консультантов, представителей судебной власти, а также академической науки. Только в таком широком составе можно будет выявить и проанализировать правовые проблемы, лакуны и неопределенности, являющиеся основными ограничителями развития российских банков и финансового сектора, изучить международный опыт, и прежде всего принципы и подходы законодателей Европейского Союза, и вслед за этим разработать и принять концепций законодательных изменений и федеральных законов.

Участники слушаний рекомендуют:

Правительству Российской Федерации:

— Поддержать принятие актуальных законопроектов сфере кредитования малого и среднего бизнеса, потребителей, снижения кредитных рисков, совершенствования регулирования обеспечительных сделок и механизмов рефинансирования;
— использовать Концепцию развития финансового рынка России до 2020 года при подготовке отраслевых государственных стратегий средне — и долгосрочного развития отдельных сегментов финансового сектора ;
— разработать Программу защиты прав кредиторов, включая специальные меры по снижению кредитных и рыночных рисков, предусматривающую комплексную модернизацию законодательства об обеспечении (залоге) и создание страховых и гарантийных фондов;
— ускорить согласование во втором чтении проектов федеральных законов, регулирующих инфраструктуру рынка ценных бумаг и биржевую инфраструктуру;
— составить перечень рейтинговых агентств (как российских, так и зарубежных), рейтинги которых будут применяться для определения кредитоспособности кредитных организаций, а также установить необходимые минимальные показатели соответствующих рейтингов. Перечень агентств должен быть составлен путем проведения официальной процедуры аккредитации.
— разработать концепцию государственно-частного партнерства в приоритетных сферах экономического и социального развития страны;
— предусмотреть включение в меморандум о финансовой политике Банка развития и внешнеэкономической деятельности пункта о кредитовании предприятий нефинансового сектора в рамках целевых программ через институт уполномоченных коммерческих банков;
— утвердить федеральную целевую программу повышения финансовой грамотности населения,
— совместно с Банком России разработать и принять Стратегию развития банковского сектора на среднесрочный период,
— разработать проект поправок в банковское законодательство, регламентирующих привлечение нефинансовых организаций для оказания банковских услуг по агентской схеме,
— принять концепцию развития почтово-банковских услуг в РФ, предполагающей равные возможности для кредитных организаций в области использования потенциала сети отделений ФГУП Почта России
— установить жесткий мониторинг и контроль за исполнением принятых Концепция, Стратегий и Программ развития отдельных секторов финансового рынка.

Федеральному собранию Российской Федерации:

— Ускорить принятие Федеральных законов "О потребительском кредитовании" и "О секьюритизации";
— Ускорить принятие законопроектов, направленных на совершенствование законодательства о залоге и обеспечительных сделках;
— совместно с Правительством Российской Федерации продолжить работу по дальнейшему развитию законодательства, связанного с введением института банкротства неплатежеспособных должников-физических лиц;
— рассмотреть законодательные инициативы по частичному гарантированию государством кредитов субъектам малого бизнеса и предприятиям высокотехнологичных отраслей, по развитию и совершенствованию венчурного финансирования;
— совместно с Правительством Российской Федерации и Банком России обеспечить доработку и принятия законопроектов в сфере жилищных накоплений граждан;
— продолжить совершенствование законодательной базы функционирования рынка ипотечных ценных бумаг и секьюритизации активов, включая принятие специального закона "О секьюритизации" и упрощение процедуры выпуска облигаций с ипотечным покрытием кредитными организациями (обеспеченные облигации);

Центральному Банку Российской Федерации:

— принять меры по расширению доступа к системе рефинансирования коммерческих банков с высокой долей средне — и долгосрочных кредитов для регулирования и поддержания текущей ликвидности;
— в целях стимулирования синдицированного кредитования завершить разработку стандартов банковских синдикаций и оперативно внести соответствующие изменения в нормативную базу;
— снизить требовании по обязательным нормативам в отношении кредитных организаций – эмитентов облигаций с ипотечным покрытием;
— разработать пруденциальные нормы, распространяющиеся на эмитентов предоплаченных финансовых инструментов.